如何理解非法占用农用地罪中的“非法”

关键词：形式违法、实质危害、用途管制、地类区分

如要系统、深入地了解“非法”的概念，就有必要从三个层面进行详细解读：第一，“非法”的字面意义是什么？第二，土地相关管理法规中的“非法”是指哪些行为？第三，为什么刑法要规制此类“非法”行为，它打击的对象究竟是什么？以下我们来逐一解答：

《刑法》第三百四十二条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

可以看出，在《刑法》第三百四十二条中，“非法”一词其实是对“违反土地管理法规”的强调，指的是违反土地管理法规中对于耕地、林地等农用地管理的规定。

延伸来看，“土地管理法规”包括哪些呢？根据《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》：“刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的‘违反土地管理法规’，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。”也就是说《刑法》第三百四十二条中的“土地管理法规”并不仅指《土地管理法》，还包括其他法律中有关土地管理的规定以及国务院有关土地管理的行政法规。这意味着，判断是否构成“非法”，不能仅看一部法律，而应综合考察整个土地管理法律体系。

如前所述，评判《刑法》第三百四十二条规定的“非法”行为时需要结合《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律中关于占用农用地的具体规定进行分析。因此，首先有必要梳理土地相关管理法规中对土地利用行为的禁止性规定：
 

可见我国实行严格的土地用途管制，特别是涉及占用农用地的问题上，《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律的要求是以农用地的用途为根本出发点，从静态和动态两个方面进行规制。

静态方面：占用农用地必须按照土地利用总体规划确定的用途使用；

动态方面：如需变更农用地的用途（如变为建设用地），需要办理审批手续，并按批准的用途、范围和期限使用。禁止一切造成农用地基本功能丧失、永久性破坏的占用行为（如占用耕地建窑、建坟等行为，毁林开垦、采砂等行为或者开垦草原等行为）。

反过来说，《刑法》第三百四十二条中的“非法”所指的行为模式是实质上改变农用地用途和形式上以下三大类行为模式的统一：

1.未经审批，擅自占用农用地；

2.虽然获得审批手续但是超过范围占用；

3.采取欺骗等非法手段获取审批手续而实施占用的行为。

严格的农用地转用制度，是国家从生存安全、经济安全、生态安全和政治安全的高度，作出的战略性、强制性安排。
 

保护农用地首先是在保护国家的粮食安全。我国需要用18亿亩耕地养活14亿人口，一旦耕地大量流失，粮食供给依赖进口，将直接威胁国家的战略自主权。因此中央始终强调严守18亿亩耕地红线，就是守护人民的饭碗。同样，遏制为谋求经济利益造成的建设用地无序扩张，就是保障粮食安全和数亿农民生计的基本手段，这是维护国家主权和社会稳定的头等大事。同时，严格限制农用地转用，也可以在极大程度上避免对生态和环境的破坏，促进经济可持续发展的长远布局。因此，打击“非法”占地，有必要上升到刑法的角度。

从刑事法律的角度来看，非法占用农用地罪保护的法益是复合的、多重的。首先，也是最为直接的，就是国家对农用地的管理秩序和资源保护制度。如前所述，国家建立土地用途管制制度的核心就是确保农用地用途的稳定性和不可随意变更性。通过保护这一制度的稳定性，也就能够实现保障国家粮食安全利益、生态环境公共利益、农民集体的土地权益和生存保障等实质利益。

综上所述，刑法意义上的“非法”占地绝非空洞、机械的概念，而是形式违法性与实质危害性的统一。

在表层的形式上，非法占用农用地的犯罪行为必然违反了国家的土地管理制度，这一犯罪行为导致的直接后果就是农用地资源被物理性地破坏。而究其根本，非法占用农用地的严重性、恶劣性就在于这一做法威胁到了国家粮食安全、生态安全和农民的权益。

因此，刑法事实上是在通过保护“管理秩序”这一表层法益，来实现保护“粮食安全”、“生态环境”等深层法益的最终目的。因此，在司法实践中，判断一个行为是否构成本罪，不仅要看其是否违反了审批程序（破坏管理秩序），更要实质性审查其是否造成了农用地“种植条件严重毁坏”或“严重污染”等难以恢复的实质危害结果。

结合以上分析，相信各位读者朋友不难理解非法占用农用地罪在认定“非法占地”行为方面的裁判逻辑。不过，农用地分为耕地、林地、草原等不同地类，司法实践中，对于占用不同地类的行为认定标准与保护侧重也有所不同。

1.关于非法占用耕地的案例

（1）刘某非法占用农用地案（最高人民检察院第十六批指导性案例检例第60号）

【案情简介】2016年3月，被告人刘某与某合作社的法定代表人池某商定，受让合作社位于X地东北蔬菜大棚377亩集体土地使用权。后刘某指使其司机与池某签订转让意向书，约定将合作社土地使用权及地上物转让给司机。其间，刘某未经国土资源部门批准，以合作社的名义组织人员对蔬菜大棚园区进行非农建设改造，在园区内建设鱼池、假山、规划外道路等设施，同时将原有蔬菜大棚加高、改装钢架，并将其一分为二，在其中各建房间，每个大棚门口铺设透水砖路面，外垒花墙。截至案发，刘某组织人员共建设“大棚房”260余套，内部置橱柜、沙发、藤椅、马桶等各类生活起居设施，并对外出租。经北京市国土资源局延庆分局组织测绘鉴定，该项目占用耕地28.75亩，其中含永久基本农田22.84亩，造成耕地种植条件被破坏。

【法院判决】被告人刘某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑，并处罚金。

（2）梁某东等人非法占用农用地案（最高人民法院发布人民法院依法保护农用地典型案例之一）

【案情简介】被告人梁某友、梁某斌、梁某明在分别担任或代理某村委会1、2、3队村民小组组长期间，为增加村集体收入，经村民会议讨论决定，将村属耕地通过公开招投标方式发包出去挖塘养鱼。被告人梁某东中标后，上述三被告人代表各村民小组作为发包方分别与梁某东签订了《鱼塘承包合同》。合同签订后，在没有办理合法用地相关手续，且缺少相应职能部门统一监管的情况下，被告人梁某东在承包的耕地上挖掘鱼塘、搭建猪舍。经勘测和鉴定，涉案的54.53亩耕地规划用途为基本农田保护区，毁坏前地类为水田；非法占用的耕地耕作层、灌溉设施被完全毁坏，难以恢复。

【法院判决】被告人梁某友、梁某斌、梁某明作为村民小组的组长，违反土地管理法规，代表村集体将数量较大的耕地非法发包，被告人梁某东违反土地管理法规，在没有办理合法用地相关手续及缺乏统一监管的情况下，在承包的耕地上挖掘鱼塘、搭建猪舍，非法占用耕地54.53亩，改变被占用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏。被告人梁某东、梁某明、梁某友、梁某斌的行为均已构成非法占用农用地罪。以非法占用农用地罪分别判处梁某东、梁某明、梁某友、梁某斌有期徒刑，并处罚金。

2.关于非法占用林地的案例

（1）赵某、王某、杨某非法占用农用地案（《刑事审判参考》125集 总第1398号）

【法院认定赵某、王某、杨某实施非法占用农用地行为的裁判理由】

三被告人实施非法占用农用地的行为主要体现在以下三个方面：一是以村委会名义在涉案土地上选址，并雇用机械、人工修建公益性墓地，已建成墓穴89座，部分已使用。二是三被告人擅自以统一规划为由，以村委会名义将上述公益性墓地周围的涉案土地向村民发包作为墓地永久性使用。村民在承包土地后，进一步实施了修建或进行墓葬行为，而基于传统观念及公序良俗的考虑，一旦实施了墓葬行为，再行恢复为林地的障碍极大。三是除部分土地系发包给村民由村民自行平整外，其余大部分土地系三被告人雇用机械、人工进行平整，并按照各户所需垒砌石头围墙后发包给村民，实施了毁占林地的行为。三被告人的行为改变了涉案林地的用途，造成林地的原有植被严重毁坏，且达到了数量较大的标准……

（2）于某鹏等非法占用农用地案——非法占用林地，进行非林作业的，属于“毁坏”林地（最高人民法院发布依法惩治破坏森林资源犯罪典型案例之一）

【案情简介】2017年至2019年间，被告人于某鹏、黄某凤、卢某祥、马某发租赁位于辽宁省宽甸满族自治县大西岔镇的多处林地，后违反土地管理法规，翻整涉案林地，并使用挖掘机清理林地内的树根、石块后，转租他人种植人参，造成林地原有植被严重毁坏。经鉴定，被告人于某鹏、黄某凤、卢某祥、马某发分别非法占用林地183.8亩、51.6亩、65.1亩、24.2亩。

【法院判决】于某鹏、黄某凤、卢某祥、马某发违反土地管理法规，非法占用林地种植人参，数量较大，造成林地大量毁坏，构成非法占用农用地罪。以非法占用农用地罪判决被告人于某鹏、黄某凤、卢某祥、马某发有期徒刑，并处罚金。

（3）某人民检察院诉某林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案（最高人民法院第三十七批指导性案例第211号）

【案情简介】2014年4月，被告人沈某投资设立一人公司，后该公司以修建种植、养殖场为由，在没有办理林地使用许可手续的情况下，雇佣施工队使用挖掘机械在某地多处林地剥离地表植被进行挖掘，致使地表植被毁坏，山石裸露。经鉴定，毁坏林地276.17亩，其中重点公益林49.38亩，一般公益林72.91亩，重点商品林108.93亩，一般商品林44.95亩。涉案公益林功能设定为水土保持和水源涵养。案件一审审理时，被毁坏林地部分新植马尾松苗，苗木低矮枯黄，地表干涸破碎；水源涵养公益林部分未作任何处理，山岩裸露，碎石堆积，形如戈壁。

【法院判决】关于被告人沈某非法占用农用地行为，人民法院以非法占用农用地罪判处沈某有期徒刑，并处罚金。

3.关于非法占用草原的案例

（1）张某某非法占用农用地罪一案（案例引自内蒙古自治区高级人民法院公众号文章）

【案情简介】被告人张某某将位于自己承包草场内的机井通过竞拍方式拍得后，在未取得政府相关部门批准的情况下，在其承包的草场内开始逐年非法开垦基本草原进行饲草料种植。经内蒙古自治区草原勘察规划院鉴定，张某某非法开垦草原面积达66.7亩，开垦活动导致草原生态系统服务功能完全丧失，垦区内66.7亩土地性质发生变化，由天然草原变成现在的耕地。

【法院判决】被告人张某某违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，未经许可擅自改变草原用途，造成草原大量毁坏，数量较大，其行为构成非法占用农用地罪。判处有期徒刑，并处罚金。

（2）特某热非法占用农用地案（案例引自内蒙古自治区高级人民法院公众号文章）

【案情简介】被告人特某热在未办理相关手续的情况下，在其自家的草场上非法开垦草地种植农作物，改变了草地用途。经鉴定，特某热非法占用草地56.1亩，造成草原原有植被被破坏，草地用途发生改变，植被恢复费用为19635元。案发后，经侦查机关传唤主动到案，并已缴纳植被恢复保证金。

【法院判决】法院审理后认为，被告人特某热违反土地管理法规，未经批准非法占用草原面积56.1亩，种植农作物，数量较大，造成草原植被严重毁坏，其行为构成非法占用农用地罪。判处拘役，并处罚金。

基于对涉及耕地、林地、草原等不同土地类型的多个典型案例的分析，我们可以从横向（不同土地类型间认定标准的差异）与纵向（共性逻辑认定）两个维度，对实践中认定《刑法》第三百四十二条规定“非法”的行为标准、对象差异及裁判要点进行梳理与总结。

1.横向对比：耕地、林地、草原的认定标准与保护侧重

虽然对非法占用耕地、林地、草原定罪遵循同一法律条文，但司法实践中针对不同的土地类型，其“非法占用”行为的认定侧重点存在明显差异。

（1）关于非法占用耕地的认定与保护

①核心行为：主要表现为进行非农建设改造和改变农业用途。典型行为包括：在耕地上建设“大棚房”并配套生活设施（如检例第60号）、挖掘鱼塘、搭建猪舍（如梁某东案）等。其本质是将农用地直接或变相地用于建造房屋、休闲娱乐设施等非农业生产。

②保护侧重：核心是保障国家粮食安全的根基，坚守耕地红线，尤其是确保永久基本农田面积不减少、用途不改变、功能不丧失。

（2）关于非法占用林地的认定与保护

①核心行为：主要表现为进行非林作业。典型行为包括：清理林地植被和树根后种植人参等经济作物（如于某鹏案）、修建墓地进行墓葬（如《刑事审判参考》125集 总第1398号案），以及为工业或商业目的平整林地等。

②保护侧重：重在维护森林资源的生态效益，如水土保持、水源涵养和生物多样性保护。

（3）关于非法占用草原的认定与保护

①核心行为：最典型的行为是非法开垦草原，将其转变为耕地用于种植饲草料或农作物（如张某某案、特某热案）。

②保护侧重：旨在防治草原荒漠化，维护草原地区的生态平衡。

2. 纵向对比：非法占用农用地罪的共性认定标准

尽管对象不同，但法院在认定本罪时遵循着共同的逻辑：一是“非法”的形式：未取得法定审批手续是前提；二是“非法”的实质：未按农用地用途使用农用地，导致了农用地功能的损坏。
 

司法实践在认定“非法”时，同样遵循形式与实质的双重判断逻辑：首先审查行为是否违反土地管理法规，完成形式层面的违法性判断；进而评估是否实际改变农用地的用途造成了农用地功能丧失，完成实质危害性的认定。二者必须同时具备，缺一不可。这一裁判思路与刑法解释论的内在逻辑高度契合，共同构筑起农用地刑法保护的规范体系。

根据以上分析，为防范法律风险，笔者建议在占用农用地的过程中，严格遵守土地用途管制制度，始终依据经批准的用途、范围和期限合理使用农用地。如确因生产、建设需要改变农用地用途的，必须严格依照《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律法规的规定，提前履行相关审批手续，严禁未批先建、批少占多或以欺骗等不正当手段获取审批。唯有依法依规使用土地，方能有效避免因程序或实质违法而引发的行政处罚，乃至构成非法占用农用地罪。