矿企合规丨“自建”还是“托管”？非煤矿山采掘施工迎来二选一时代——《矿安〔2026〕78号》解读

非煤矿山依赖外包队伍进行采掘作业，是行业长期形成的惯例。然而，这一模式在运行过程中积累了诸多问题：从业人员流动性过高、安全培训覆盖不完全、生产组织缺乏统一调度，更为严重的是挂靠资质承揽工程、违法分包转包、以包代管、包而不管等现象，这些问题暴露出当前常见的外包模式下存在的管理和安全两大隐患。2023年9月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》，首次从顶层设计层面提出“生产矿山建立本单位采掘（剥）施工队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理”的要求。然而，该文件仅明确了整改方向，对于本单位采掘（剥）施工队伍如何组建、什么是具备相应条件的企业等具体问题未作出进一步解释或提供可执行的依据。根据国家矿山安全监察局有关负责人在《<关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见>答记者问》中的回复，《意见》用“一个目标、两大路径、四种形式、三项规范”¹，对自建队伍的组建要点、整体托管的具体操作方式等问题作出明确。

《意见》开头便明确了两种不同类型的非煤矿山应当完成整改的时间节点：非煤地下生产矿山应在2027年5月1日前完成整改，非煤露天生产矿山应在2028年5月1日前完成整改。逾期未完成自建队伍组建或整体托管的，监管部门可依法依规责令停产整顿。无论是一年还是两年的整改窗口期，对于涉及重新雇佣人员、证照办理、从零搭建管理体系的矿山企业而言，时间并不宽裕。

在整改方向上，矿山企业必须在“自建采掘（剥）施工队伍”与“委托具备相应条件的企业整体管理（即整体托管）”之间作出抉择。需要特别强调的是，整体托管并非传统外包模式的延续。《意见》明确规定了承托方的准入门槛并禁止承托方将整体托管的矿山再进行分包、转包，矿山企业—总承包单位—分包单位—施工班组这类多层转包的方式已被明令废止，矿山企业将无法再通过粗放外包的模式向下传导管理责任与用工成本。

《意见》第（三）条至第（六）条列举了自建队伍的四种具体形式，每种形式下的整改成本及应当关注的点各有不同，企业应根据自身实际情况审慎选择。

第一种形式：矿山自行招聘采掘（剥）施工人员。这是最直接的用工模式，由矿山与从业人员直接建立劳动关系，依法签订劳动合同并缴纳社会保险。实务中需注意的是，《意见》明确提出“变招工为招生”的导向，鼓励优先录用大中专学校、职业高中、技工学校相关专业毕业生。新招人员须经安全生产教育和培训合格后方可上岗，矿山企业需建立系统的培训体系。但这一模式要求矿山自行从零搭建队伍，无法直接承接现有外包施工队的技术班底和相关的作业经验，短期内会面临熟练工人短缺的问题。

第二种形式：整建制接收现有采掘（剥）施工单位人员。这一模式对于当前依赖外包队伍的矿山而言，是时间成本相对较低的选择。但整建制接收同样需要与相关人员签订劳动合同并缴纳社会保险，涉及复杂的劳动关系转移问题，包括与原用人单位解除劳动关系的经济补偿、工龄连续计算、社会保险关系转移接续等，处理不当则容易引发群体性劳动争议事件。实务中应制定详细的人员接收方案，与原施工单位及从业人员三方协商，明确权利义务转移节点。同时必须遵守《意见》第（四）条的要求：非煤矿山井下不得使用劳务派遣工。无论以何种形式接收现有施工人员，井下作业人员必须与矿山建立直接劳动关系，任何试图通过劳务派遣公司规避用工主体责任的做法，均属于被明令禁止的行为。

第三种形式：与施工单位共同出资组建由矿山企业控股的、具有法人资格的专业化公司，该施工单位应具备矿山工程施工总承包二级及以上资质。这一模式在保留专业化施工能力的同时，通过股权结构确保矿山对施工队伍的控制权。但相应的，需要在股权设计与公司治理上下功夫：新公司须合理设置股权比例，建立规范的法人治理结构和决策机制，确保矿山企业的控股地位；同时，必须依法申领安全生产许可证，设立安全管理机构，配齐“五职”矿长、“五科”专业技术人员及特种作业人员。由于此类法人公司属于《意见》创设的新业态，现行《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》尚未明确其办证流程，国家矿山安全监察局已表示正在同步修订该办法。²选择此路径的矿山企业，需密切关注配套规章的修订动态，提前准备申请材料，避免因证照办理延误影响整体整改进度。

第四种形式：使用同属一家上级公司的专业化施工队伍负责采掘作业。笔者理解该模式适用于具有集团化架构的央国企，由上级公司统一对矿山及施工队伍履行安全管理职责。但实务中需避免集团名义上统一管理，实际上矿山与施工队伍各自为政、责任边界模糊的情况出现。《意见》要求上级公司统一负责安全管理并承担相应责任，强化了集团总部的管理义务，实务中集团企业应通过内部制度明确矿山与施工队伍之间的安全责任划分，规范技术措施审批流程，建立考核奖惩机制，并留存定期的监督检查记录，确保统一管理真正落地。

若矿山企业选择整体托管，则选择的承托方需满足《意见》第（八）条规定的准入条件。承托方原则上应为大型非煤矿山企业，或具有矿山工程施工总承包一级及以上资质的企业。对于承托地质条件复杂、水文地质类型中等及以上、存在高寒、岩爆、热害等灾害严重矿山的，承托方还须具备相应的灾害治理技术水平和安全管理经验。这一准入条件将大量中小型施工企业排除在整体托管市场之外，体现出行业集中度提升的趋势。

在具体操作层面，整体托管应以独立的生产系统为最小单元，托管范围须覆盖全部生产系统及直接配套的调度室、安全监控室、提升机房、通风（压风）机房、充填站、排土场、供配电场所、运输系统等。签订托管协议时应注意以下几点：一是安全投入保障，须明确投入资金及支付节点，委托方作为安全生产责任主体，应确保资金足额、及时到位；二是技术交底，须明确交底范围、程序及标准，确保承托方全面掌握矿山地质、水文、工程等技术资料；三是派驻监督，须明确委托方派驻安全管理人员的权限、职责及工作机制；四是应急联动，须建立事故报告与应急响应机制；五是违约责任，须在违约责任中设置安全生产专项条款，明确因承托方管理不善导致事故时的合同解除权及赔偿范围。

《意见》的出台有利于推动非煤矿山采掘（剥）施工活动进一步规范化，但部分制度和具体适用规则仍有待配套文件进一步细化。在整改过程中，针对以下问题，矿山企业应密切关注后续配套规定的出台情况，并与当地监管部门保持沟通交流，有序整改。

第一，《意见》明确规定，采取组建具有法人资格的专业化公司和整体托管两种模式的，应依法办理安全生产许可证，并对整体托管承托方的资质条件提出了相应要求。但对于矿山企业通过自行招录人员、整建制接收施工队伍等方式组建的自建队伍是否需具备矿山工程施工总承包等施工资质未作明确要求，可能导致实践中各地监管部门执行口径不一。

第二，《意见》允许矿山企业使用同属一家上级公司的专业化施工队伍，但并未明确“同属”的具体判断标准。是指股权上的全资或绝对控股，还是指共同受某一实际控制人或国资委监管即可？在央企集团内部，常见情形是矿山企业与施工企业分属不同二级子公司，二者并无直接股权关系，但同受集团总部管理。若该认定标准过于严苛、僵硬，则可能堵死大量集团内部资源整合的路径。

第三，《意见》要求托管范围应当以独立的生产系统为最小单元，但对于拥有多个采区、多条竖井或多种矿种的矿山，如何界定独立生产系统尚缺乏统一标准，托管范围的不明确可能导致承托方责任边界模糊，进而影响事故责任的划分，对此建议企业在实施整体托管前在托管协议中通过图纸、坐标等方式明确托管范围和责任边界，避免后续发生争议。

第四，目前大量矿山外包合同期限长于《意见》规定的整改期限，而《意见》并未明确该类合同应自然终止还是必须提前解除，以及矿山企业是否能因响应国家政策、主张不可抗力而要求解除合同，并免除违约金责任等一系列问题。对于矿山企业而言，最好的解决方式是尽早梳理现有外包合同，结合整改计划与承包方协商合同变更或解除方案，并通过补充协议明确双方权利义务。