企业破产法》修订·管理人篇：权责升级与挑战并存

管理人一直被认为是破产程序中的“主刀医师”，现行《企业破产法》确立的破产管理人制度自施行以来，在推动经营主体有序退出、优化资源配置等方面发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的不断完善和市场经济的飞速发展，管理人制度逐渐落后于破产法律实践，主要体现在：一是管理人队伍建设和能力素质亟待完善和提升，实践中管理人队伍存在较大的流动性和不稳定性，且破产业务的复杂性和综合性需要管理人队伍不断提升自身专业、强化团队意识。

二是管理人的选任方式有待改进。企业破产法第22条规定了管理人的指定与更换制度，实践中多数地方主要通过抽签、摇号方式随机指定管理人，难以保证管理人的能力水平与破产案件相匹配，特别是一些疑难复杂的破产案件无法有针对性地选择高水平管理人队伍。

三是对管理人的监管有待加强。企业破产法第27条规定了管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务，第69条规定了管理人的行为告知义务。司法部门对管理人的监管缺乏抓手，管理人向人民法院报告工作的制度流于形式，地方破产管理人协会对会员的管理职责没有统一规定，破产企业和债权人对管理人违规执业难以制约。

司法实践中，针对解决管理人制度困境的尝试由来已久。

2018年3月最高人民法院印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》中明确提到要完善管理人制度，包括但不限于完善管理人队伍结构、保障管理人依法履职、落实管理人职责、建立破产费用的综合保障制度等。

2020年9月，最高人民法院、国家发展和改革委员会联合发布《关于完善企业破产配套制度保障管理人依法履职、进一步优化营商环境的意见（征求意见稿）》，就管理人职责、权利以及涉税事项的相关处理有所提及并要求保障。

2021年全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国企业破产法》实施情况的报告中，指出了在实践中管理人制度运行存在的问题，同时对健全管理人制度的思路进行了深入分析。

本次修订草案从完善管理人的选任方式和主体资格入手，扩大管理人职责范围，确立未履行完毕合同继续履行权，依法加强对管理人监督管理，并设立破产保障基金，形成完整体系，科学合理地进行制度安排，促使管理人能找准角色定位，精准、高效地完成对破产企业的“大手术”。

亮点评析：草案第三十一条将资产管理公司、履行破产事务行政管理职责的部门及其工作人员纳入破产管理人范畴，目的在于丰富管理人类型，对于部分特殊类型破产案件，充分发挥资产管理公司、政府部门的独特优势，提高破产案件办理效率，保障破产工作顺利推进。同时新增“具有严重失信不良记录且尚未修复”这一不得担任管理人的情形，接轨信用中国制度建设，优化管理人队伍结构。

问题与挑战：将资产管理公司纳入管理人主体范围，旨在发挥其在资产处置领域的专业能力和市场经济中的独特优势，助力破产企业在不良资产处置、纾困重组等方面的专业特长。然而正因资产管理公司长期以来从事于企业资产管理与市场化处置业务领域，与金融机构等各类市场主体建立了较为密切的商业合作关系和频繁的业务往来网络，其履行管理人职责时，可能与债务人或相关利益方存在既有的商业联系，导致在处理破产事务时难以完全保持中立性。破产程序中涉及各方的利益平衡和博弈，管理人的独立性和中立性将是推进整个破产程序各项工作的基石。

亮点评析：草案第三十条针对破产管理人选任与更换机制的规定进行了重大制度性调整，这一调整体现了立法理念从法院职权主义向债权人意思自治原则的过渡与平衡。该条款从两个方面进行考量：一是，明确了债权人会议具有推荐替代管理人的权利，当推荐人选符合法定资格时，法院“应当”进行更换并指定；二是，赋予了单个债权人申请更换管理人的权利。此条修改旨在增强债权人的参与程度和话语权，确保破产程序的公正与透明。

问题与挑战：该条款规定虽在一定程度上保障了债权人合法权益，但仍有部分细节问题有待商榷。尽管债权人会议有权推荐人选，但不应超出破产案件审理法院管理人名册范围进行推荐，以避免破产程序遗留事项无法妥善处理。同时，破产程序是集体清偿程序，赋予单个债权人提出更换管理人的权利，一是单个债权人无法代表整体债权人诉求，存在较大道德风险，二是实践中可能会导致部分债权人频繁提起更换申请，加重人民法院和管理人的负担，影响整体破产程序的推进效率。

修法建言：建议在第一款后增加“被推荐人选应当从破产案件审理法院管理人名册中确定”，同时删除单个债权人的申请更换管理人的权利。

亮点评析：草案第三十三条第八项增加了管理人信息披露的职责，这一修订突出管理人在破产程序中的信息枢纽地位，强化了债权人的知情权和监督权，促使管理人更加勤勉尽责地履行职务，有助于提升破产程序的透明度和公信力。草案第三十三条第十项明确了管理人的涉税义务，这一规定将管理人在破产程序中的职责进一步延伸至税务领域，确保破产财产处理过程中的税务合规性，避免因税务问题导致破产程序受阻或产生额外的法律风险，有助于保障国家税收利益。

问题与挑战：增加管理人的涉税义务在合理性与合法性方面存在欠缺，引发极大争议。一是多数企业破产时管理人无法及时接管财务资料且管理人非专业税务、财务工作者，对企业生产经营状况及财务、税务申报等无法短期全面掌握，无法独立履行涉税义务。二是管理人代表债务人履行纳税申报、开具发票等涉税义务过程中，涉及税务系统更换开票人、财务负责人、发票申领人、报税员等信息，可能造成税务秩序的破坏。三是在破产程序依法进行的期间内，企业作为法定的纳税主体，法律地位并未发生改变，其应当履行的各项涉税义务也依然存在，破产企业仍需遵循税收法律法规的相关规定，按时完成纳税申报工作，依法开具符合规定的正规发票，并确保及时足额地缴纳税款等。涉税义务原则上应由破产企业内部的专职财务人员继续负责执行，管理人应仅在企业财务人员出现流失、无法正常履行涉税义务的特殊情况下，或者当法院裁定由管理人全面接管企业的营业事务时代为履行涉税义务。

修法建言：建议删除管理人代表债务人履行涉税义务的职责，明确管理人与债务人在税务处理上的职责边界，确保破产程序的税务合规性。

亮点评析：草案第二十二条第二款新增了管理人在未履行完毕合同中继续履行权行使的例外情形，由此可见，立法者秉持公平原则，为特殊群体提供了一定的权益保障；第四款的补充规定遵循意思自治原则，明确了管理人灵活处置合同的权限，有助于提升破产案件的推进效率。

问题与挑战：草案将原“视为解除合同”修改为“视为拒绝履行”，但“拒绝履行”并未决定合同的存续状态，不仅会造成合同关系的不稳定，更不利于破产程序的高效有序推进，这将大大延长破产案件的处理周期，增加各方当事人的时间成本和经济负担。双方当事人对于是否拒绝履行或合同是否解除反复协商仍未达成一致意见时，只能通过诉讼途径解除合同，这一过程不仅耗时耗力，还会产生额外的诉讼费用和律师费用，这无疑会导致破产成本的大幅增加，直接影响对债权人债权的清偿比例和清偿效率。

修法建议：实践中管理人审查合同是否继续履行向来高度审慎，赋予其合同解除权具有充分的合理性和必要性。建议将第一款与第三款中“视为拒绝履行”修改为“视为解除合同”。

亮点评析：草案第三十八条明确了政府部门对担任管理人的机构和个人进行监督管理的权限，从顶层设计层面强化了对管理人的外部监督力量，有助于规范管理人执业行为，防止权力滥用。

问题与挑战：在实践中，对于国有企业、金融机构破产等存在重大影响的案件，以及部分破产案件中资产处置、职工安置、债权清偿等存在一定涉税、维稳风险的事件，政府部门本就予以高度关注，有时会存在行政权力过度干预管理人公正履职的情形。明确行政机关对管理人的监督管理职责后，前述影响或将进一步加深。

修法建言：通过制定监督管理实施细则，明确监督管理与行政干预的界限，进一步细化监督管理范围，减少行政权力对破产程序的过度干预，保证管理人依法公正履职。

亮点评析：草案第三十九条规定，县级以上人民政府根据需要设立破产保障基金，用于保障债务人财产不足以支付破产费用的案件的破产费用支付。该条新增破产保障基金的主要目的是解决破产程序中的资金瓶颈问题，为破产程序的顺利启动和推进“保驾护航”，从而提升市场出清的效率和质量，确保“无产可破”案件也能依法有序处理。

问题与挑战：本条仅为原则性规定，较为笼统，在具体实施过程中可能会面临诸多细节问题。例如，对于基金的管理主体、管理方式以及使用审批流程等缺乏详细规定，容易引发资金使用不规范、效率低下甚至资金被滥用等风险；管理人报酬提取方式无细节补充，各资金的构成比例也未有明确。

修法建言：一是，需要建立科学合理的管理人报酬提取标准体系，建议采用超额累进式的阶梯提取方式，即报酬越高提取比例越高，这样既能激励管理人创造更好业绩，又能防止提取比例过高损害影响管理人工作积极性。二是，应当详细列明各项资金构成的具体比例，通过精细化的比例设置，确保破产保障基金的设置具有充分的透明度和合理性。

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