非法用地、非法采矿 | 行政机关收集的证据，能否转化为刑事证据？

证据是用于证明案件事实的材料，刑事案件中的证据有八大类别，分别是：（一）物证；（二）书证；（三）证人证言；（四）被害人陈述；（五）犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；（六）鉴定意见；（七）勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；（八）视听资料、电子数据。

在行政证据与刑事证据的衔接问题上，需要回答的第一个问题是，是否所有类型的证据都可以直接从行政证据转化为刑事证据？

答案显然是否定的。

我国刑事诉讼法第五十四条规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。刑诉法解释第七十五条进一步规定，对于前述实物证据，经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。

至于证人证言、被害人陈述、供述和辩解、勘验检查辨认笔录等言词证据，法律并未作出明确规定。由于行政、刑事法律对办案机关的要求遵循“法无授权即禁止”的原则，因此对于言词证据，通说认为必须由侦查机关重新制作和收集，不能直接加以使用。

这是因为物证、书证、视听资料、电子数据这一类实物证据的客观性比较强，其证明力不会轻易受到取证主体和取证方式的影响，且行政法律与刑事法律对这类证据的法律资格的限制没有明显的差异。只要是以合法的取证方法取得的证据，客观上也不会导致侵犯个人权益的后果，因此采纳此类证据不会纵容行政机关的非法取证行为。

同时也是因为实物证据一般都没有办法重新收集，如果不允许此类证据直接转化为刑事证据，那么必将导致大量证据的灭失，无益于案件的办理和对司法公正的追求¹。例如非法采矿案件中矿山在某个时点的高程数据和采掘情况，以及非法用地案件中土地在某一时点的利用现状等。

相反，言词证据存在重新提取的可能性，且其证明力极易受到取证主体、取证方式的影响，刑事诉讼法对于此类证据的收集标准远远高于行政法律的要求。且刑事诉讼法要求证人出庭作证，接受控辩双方质询。若直接采用行政机关获取的言词证据，可能剥夺被告方在刑事诉讼程序中法定的质证权利，有违程序正义。对于勘验、检查、搜查、辨认笔录等证据，刑事诉讼法提出的程序更加繁杂严苛。因此对于此类证据，侦查机关必须严格按照刑事诉讼法的要求重新制作和收集。

对于行政机关直接或委托作出的鉴定意见，严格来说属于言词证据的一种，因此有学者提出鉴定意见也应当遵照上述规则，在侦查阶段重新制作和收集。部分辩护人在涉及行政机关作出鉴定意见的案件中，也会将行政机关作出的鉴定意见不能作为刑事证据使用作为一项重要的辩护观点。

但司法实践中法院普遍不会简单因为鉴定意见并非由侦查机关委托作出而直接否认其证据能力。

一方面这一做法在一定程度上有对应的条文依据：

原国土资源部、最高人民检察院、公安部于2008年联合下发的《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发〔2008〕203号）第六条规定，国土资源行政主管部门向人民检察院或者公安机关移送涉嫌国土资源犯罪案件时，应当一并移送有关鉴定结论。

2023年7月6日，自然资源部和公安部联合印发《关于加强协作配合强化自然资源领域行刑衔接工作的意见》（自然资发〔2023〕123号，以下简称《行刑衔接意见》），要求自然资源主管部门移送涉嫌犯罪的案件时，“应当将载明土地占用方式、地类、矿种（含共生、伴生矿种）、采矿方式、矿产资源破坏结果、涉案矿产品价值、销赃数额等具体信息的《鉴定意见》或者《认定意见》，以及鉴（认）定机构和鉴（认）定人资质证明等证明文件，连同行刑衔接所必需的其他材料一并移送公安机关。其中，需要对非法开采的矿产品价值、采取破坏性开采方法造成矿产资源破坏价值等涉矿事项进行认定的，自然资源主管部门应当依法出具《认定意见》，并向公安机关移送。”

另一方面也是因为鉴定意见不同于一般的言词证据，并不是基于个人的感知和记忆作出的表达，而是鉴定人员运用专业知识、技能和设备，根据科学的过程、方法做出的分析判断，具有高度的专业性和针对性。因此鉴定意见虽然也有赖于鉴定人员的主观判断，但这种判断具有专业性和科学性，相较于普通的言词证据也具有较高的证明力和权威性。

因此，笔者认为公检机关将行政机关直接或委托作出的鉴定意见作为刑事证据使用，法院允许此类鉴定意见进入法庭接受审查并无不当。但需要说明的是，不是说行政证据转化为了刑事证据，就可以直接作为定案的根据，此二者之间还需要进行严格的证据审查工作。

行政证据转化为刑事证据，意味着公安机关、检察机关可以直接将转化后的证据作为指控犯罪的证据加以使用，转化后的证据与侦查机关自行收集的证据具有同等的证据效力。

但同时需要说明的是，转化后的证据仅仅是作为指控犯罪的证据，尚不能成为法院据以定案的证据。也即行政证据经法律认可而“转化”，解决的是“证据能力”问题，即获得了进入刑事法庭的“门票”。但其最终能否被采信（证明力大小及是否采纳），则必须经过法庭质证，经受最严格的实质审查（合法性、客观性、关联性）。

特别是对于鉴定意见的转化，如控辩双方对鉴定意见的可采性争议较大，通常法院都会通知鉴定人出庭接受控辩双方的质证，就鉴定的过程、方法、结论等问题进行解释和说明，以便法官和当事人对其专业性和可靠性进行审查。

在(2019)辽0381刑初93号非法采矿案件中，被告人和辩护人对案涉国土资源厅和地质勘查院作出的鉴定报告提出了异议，而鉴定人员经传唤拒不出庭作证。再加上报告本身存在取材有瑕疵、鉴定范围有争议等问题，因此尽管行政机关制作和提取的鉴定报告转化为了刑事证据，但未能通过法院的司法审查，最终法院未采信案涉鉴定报告，并宣告被告人无罪。

（2015）赵刑初字第00139号非法占地案件中，鉴定结论未列明鉴定过程、鉴定方法、鉴定依据，不满足刑事诉讼法的要求，因此法院未予采纳；（2016）粤1223刑初152号非法占地案件中，行政机关未能证明自己进行了现场测绘、现场勘查，法院认为行政机关对涉案耕地的鉴定缺乏亲历性，未予采纳鉴定意见。以上两起案件也均宣告被告人无罪。

由此可见，行政证据有资格转化为刑事证据只是转化程序的第一步，最终能否作为定案的根据，依然需要遵循刑事诉讼法对证据的审查标准和原则进行严格的审查后方可确定。

涉矿案件查处中，一个突出的结构性矛盾是：涉矿专业性的行政调查在前，证据标准更高的刑事侦查在后，但关键证据往往依赖于前者一次性固定。

与多数刑事案件不同，涉矿领域犯罪的违法线索、初步查证以及核心证据的获取往往来源于自然资源主管部门。由于矿业开采、土地管理等行为具有专业性和复杂性，而公安机关干警日常需要处理庞杂且类型多样的违法犯罪线索，难以集中精力专门研究矿业领域的犯罪查处要点及证据收集重心，因此在类似案件的办理上，公安机关事实上十分依赖行政主管部门进行的调查活动。

行政调查实质替代刑事侦查的实践经验，一方面提高了案件调查/侦查的效率，但同时，如前所述，刑事证据标准远高于行政证据标准，导致在证据标准、合法性审查等方面，往往存在制约刑事追责的制度隐患——这也是此类案件常见也有效的辩护要点。

这是因为，自然资源主管部门固定的证据，往往是通过履行日常监管、专项执法与举报受理职能过程中的行政调查活动进行。但正常情况下，自然资源主管部门的主要职责并非打击犯罪，而是作为自然资源资产的大管家，负责辖区内自然资源工作的管理、政策制定或落实、监督指导等工作。因此其调查思维、取证程序、文书标准天然服务于行政管理目的。而刑事证明标准要求排除合理怀疑，取证程序的合法性、证据链的闭合性要求严苛。这种“标准落差”常导致行政程序中收集的证据，在刑事法庭上暴露出瑕疵。

例如，笔者曾办理的一起东北地区非法采矿案件中，由于主管部门未留存有效的历年矿山采掘现状图及矿山高程数据，导致证据链存在瑕疵，最终在辩护人的穷追猛打下实现了案件的有效辩护，在基准刑处于四到六年区间的情况下最终实现了缓刑的案件结果。

对于辩护律师而言，这种“标准落差”正是辩护的切入点：通过审视行政证据转化为刑事证据的每一个环节——从取证主体权限、程序合规性，到证据的固定、保管、移交链条——敏锐地发现其中的“断层”或“降格”，进而挑战该证据的证据能力或证明力，往往能取得有效辩护效果。前文所述的无罪判例，正是对此的生动诠释。

¹陈瑞华：《刑事证据法的理论问题》[M]，北京：法律出版社，2018。