产业建设占用农用地的刑事边界
关键词： 非法占用农用地罪、产业建设、改变土地用途、行政信赖保护、合法审批
SHUREN
在土地资源日益稀缺的当下，产业建设与土地保护的矛盾愈发突出。实践中，不少市场主体试图通过 “产业与土地性质相关” 为由规避法律责任，但这一行为是否构成非法占用农用地罪，不能仅凭产业关联性简单判定。产业建设与非法占用农用地罪的边界究竟在哪里？合法产业建设与违法犯罪行为的界限又该如何区分？本文将结合典型案例进行分析。
我国《刑法》第三百四十二条就非法占用农用地罪进行了规定：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。我们非法用地系列文章中已经针对该罪名的构成要件进行了专门的分析，本文不再赘述。需值得注意的是，“产业与土地性质相关” 并非免责事由。
一、“产业建设”与“改变用途”的界限与认定规则
司法实践中，判断产业建设是否合法，核心不在于产业与土地性质的关联性，而在于是否改变了土地的原有用途。笔者结合人民法院入库案例，对实施“产业建设”导致“改变用途”从而构成非法占用农用地罪的情形进行梳理，如下：
1.耕地的核心用途是种植农作物，若在耕地上挖塘养鱼、修建永久性建筑（如蒙古包、船亭等），即使属于农业相关产业，也因改变耕地种植用途被认定为 “改变土地用途”。
案例一：张某非法占用农用地案——非法占用农用地中“擅自改变土地用途”的认定
入库编号：2024-11-1-347-005
裁判要旨：行为人未经审批，擅自将其租赁的耕地改造成鱼塘，属于《中华人民共和国刑法》第三百四十二条所规定的“改变被占用土地用途”的行为，如果数量较大，造成耕地大量毁坏的，则行为人构成非法占用农用地罪。
2.林地的法定用途是林业生产，若开垦林地种植农作物，即便属于农业产业，也因破坏林地植被、改变林业用途，可能构成犯罪。
案例二：于某鹏等非法占用农用地案 ——在林地上种植农作物的认定
入库编号：2024-18-1-347-001
裁判要旨：林地是依法规划确定的用于发展林业的土地。保证林地专门用途，对于有效保护地上原有植被，维持森林生态系统的多样性、稳定性、持续性，确保森林资源发挥应有生态功能，至关重要。在林地上进行非林业生产、建设，造成原有植被、林业生产条件被严重破坏的，属于毁坏林地；符合刑法第三百四十二条规定的，应当以非法占用农用地罪论处。
3.发展休闲农业设施，在农业大棚内建设休闲、居住设施。这类行为看似与农业相关，实则改变了土地用途。
案例三：刘某非法占用农用地案 ——非法占用耕地进行非农建设改造行为的定性
入库编号：2024-18-1-347-003
裁判要旨：行为人以单位名义违反土地管理法规，改变被占用土地用途，在耕地上进行“大棚房”建设等非农建设改造，非法占用耕地数量较大，造成耕地等农用地大量毁坏，符合刑法第三百四十二条规定的，应当以非法占用农用地罪追究单位实际建设者、经营者的刑事责任。
4.在园地上开发水产养殖，改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途，也属于非法占用农用地中的“改变土地用途”
案例四：廖某良等非法占用农用地、非法转让土地使用权案 ——非法占用园地、改变园地用途的能否以非法占用农用地罪定罪处罚
入库编号：2023-05-1-347-001
裁判要旨：非法占用园地，擅自改变土地用途，数量较大的构成非法占用农 用地罪。作为非法占用农用地的犯罪对象，农用地并非仅指耕地和林地两种，还应包括草地、农田水利地、养殖水面等其他用于农业生产的土地。“改变被占用土地用途”是指改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途。
这些行为模式背后，一方面是经济利益的巨大诱惑力。对于企业或个人而言，将农用地用于商业开发所得的收益要远远高于农业种植。另一方面，也存在政府信赖问题。一些地方出于招商引资、发展经济的考虑，不仅监管不到位甚至主动为企业“开绿灯”，对于违法用地行为“睁一只眼闭一只眼”。在产业建设中，如果将农地转为非农建设使用，不仅会受到行政处罚，一旦达到一定的面积标准，并造成农用地毁坏，就会面临被追究刑事责任的风险。
与土地性质相关的“产业建设”并不等于“免罪金牌”，2024年12月23日公安部、自然资源部联合公布4起非法占用耕地刑事犯罪典型案例中，涉案产业均与土地性质存在一定关联性（如挖塘养鱼、农旅项目、农产品加工配套），因存在 “改变用途、未经审批、造成毁坏”等情形，均被追究刑事责任。非法占用农用地罪评价的核心是行为的合法性与危害性，而非产业名义。
二、产业建设中不构成非法占用农用地罪的八大出罪理由
在产业建设涉非法占用农用地罪的案件中，可围绕犯罪构成要件、案件事实细节、政策与程序特殊情形等多方面展开，结合产业项目常遇的审批流程、土地性质认定、政府协调等问题，结合12309中国检察网上检索到的不起诉案例，归纳出如下无罪辩点：
1、行政信赖导致认知偏差。产业建设中很多企业会基于地方政府招商引资政策、口头承诺或会议纪要等开展用地建设。比如政府为推进民生项目、重点产业项目，要求企业按时落地，却因审批流程复杂导致手续滞后，企业“边建边批”的，可主张基于对行政机关的信赖而缺乏违法性认识。若能提供通话录音、会议记录等证据，可证明无非法占用的故意。
2、占用的土地存在权属争议。如果涉案土地存在与企业或邻近地块权属界限不明的情形，企业根据长期使用习惯和相关权属证明占用的土地，不存在明知是农用地而非法占用，可主张主观上无犯罪故意。例如企业因土地确权文件标注不清，按长期形成的使用范围开展建设，并非故意占用农用地。
3、土地性质认定错误。不同土地类型的入罪面积标准不同，若能证明案涉土地被误判性质，可能因未达标准出罪。比如产业建设占用的地块实际是荒地、未利用地，却被误登记为林地；或是草地被错判为林地，原本未达林地入罪面积标准，可通过调取卫星影像图、村民证言等证据，推翻原土地性质认定。
4、鉴定意见存在瑕疵。司法实务中，鉴定意见是认定占地面积和土地毁坏程度的关键证据。若鉴定机构无相应资质、鉴定程序违规、未实地勘测就核算面积，或是鉴定内容未明确体现农用地种植条件“严重毁坏”等情形，辩可申请重新鉴定或否定该鉴定意见的效力。
5、占用面积未达入罪标准。非法占用农用地罪有明确数量标准，基本农田 5 亩以上、基本农田以外的耕地 10 亩以上、林地等其他农用地 25 亩以上才达立案标准。产业建设中若占用面积未达对应标准，仅需承担行政责任。同时，还可主张应核减面积，如第三方跨界施工占用的部分、立案前已取得土地性质变更审批的部分，均不应计入非法占用面积。
6、未造成农用地严重毁坏。本罪需以造成农用地大量毁坏为要件。若产业建设仅对土地表层土壤造成轻微破坏，未破坏种植层，或及时采取回填土方、补种植被等措施，恢复了土地种植条件，可主张未达到“严重毁坏”的损害后果。如企业搭建临时设施时轻微破坏地表，收到整改通知后立即拆除并恢复耕种，经检测土地可正常种植的，可争取不起诉。
7、程序瑕疵而非实质违法。实践中，很多企业按照规定提交了完整的用地审批申请，但因审批流程繁琐、跨区域指标调配等客观原因未取得正式手续，且占用行为符合土地利用总体规划，不存在规避审批的情形，则可认定为程序瑕疵而不是非法占用。例如民生项目因跨市购买耕地指标耗时过长，未能在施工之前办好相关手续，但之后在建设过程中又追加相应的耕地指标，并未造成耕地总量的减少，也不应按照非法占用农用地罪追究刑事责任。
8、其他法定出罪情形。可主张从旧兼从轻原则，对于2012年11月22日《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》实施前的非法占用草地行为，因当时无明确刑事立案标准，相关行为多属行政处罚范畴，不应以犯罪追究。
三、产业发展与土地保护的双赢路径
当产业建设严格遵循土地管理法规时，可实现与农用地使用的合法兼容，需要满足以下三个条件：
一是用途匹配。产业类型与农用地原用途一致或符合法定例外情形。例如，在耕地上发展规模化种植、农产品初加工（不破坏耕作层），在林地上开展林下经济（不损毁植被），均属于维持原用途的合法利用。
二是审批完备。涉及农用地转用、临时占用等情形时，依法取得审批手续，这是《土地管理法》第四十四条的强制性规定，即使产业与土地性质高度相关，未经审批的建设行为仍属非法。拒绝走“先建后批”、“边批边建”等“便捷路径”。
三是生态无害。即使是合法审批的涉农产业，也应采用生态友好型建设方式，避免硬化地面、挖砂取土、排放污染物等破坏种植条件的行为。禁止在耕地上倾倒渣土、堆放废弃物等 “压占类” 破坏行为。
结语
占用土地进行与土地性质有关的产业建设，是否构成非法占用农用地罪，最终取决于是否违反土地管理法规、是否非法改变土地用途、是否达到数量标准并造成毁坏。“产业与土地性质相关”不属于无罪的理由，仅能在量刑时作为情节予以考量；而 “合法审批”“事后补正”，却能成为阻却刑事追责的核心要素。在耕地保护成为“国之大者”的时代背景下，必须摒弃“打擦边球”的侥幸心理，坚守合法审批、用途合规、生态保护三大底线，同时建立事后补正意识，才能实现产业发展与土地保护的双赢。
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