矿山用地痛点迎破解！——最新自然资源资产管理制度体系意见核心解读

《意见》明确：在特定国土空间范围内，同一主体需整体使用多种类自然资源资产的，可依法实行组合配置。

各地需将各类自然资源使用条件、开发管控要求、出让起始价、收益核算标准、生态修复责任等全部纳入统一配置方案，同步对外公示、一次性签订综合资产配置合同，由各主管部门按职责协同监管；同步探索自然资源组合配置收益分品类核算办法，衔接现有资源收益分配、管理配套制度。

笔者认为，这一制度无疑彻底解决长期困扰矿山企业面临的矿山用地痛点和难题。将彻底消除过往矿业权、土地、林地、取水等审批相互割裂的局面，很好的解决矿山企业高价竞拍取得采矿权后，因建设用地指标不足、林地占用审批周期长、生态红线管控严格等相关问题，导致项目搁置数年无法建设和投产，使得企业前期的巨额投资长期沉淀。另外，现行制度体系下，各级政府分条线审批权责分散，难以统筹解决项目落地的障碍。

如果按照《意见》给出的全新组合配置模式，矿山企业开发矿产需同步占用土地、地下空间、林草、水资源等多类自然资源的，主管部门可依据矿山开采总体方案，统一核算全部资源出让收益，实行“矿产+土地+林草+取水+地下空间”的一体化打包出让方式，一站式解决矿山开发所需的各项审批和资源，真正实现“净矿出让”。

笔者预判，如果《意见》中的组合模式能真正落地实施，则对矿山企业有如下利好：

1. 审批流程大幅简化：从此告别采矿权、用地、林地、取水等分头申报、多部门反复审核的冗长流程，实现一揽子同步办理，大幅压缩项目前期手续周期；

2. 项目落地具备确定性：资源出让阶段同步统筹国土空间规划、用地指标、生态管控要求等安排，从源头规避“有矿无地、有矿不能采”的投资风险；

3. 权责边界清晰统一：所有资源开发约束、生态修复义务、缴费标准全部写入一份配置合同，避免多部门分头监管，标准不一、要求冲突等问题。

客观来看，一体化组合出让模式下，企业的综合出让成本可能会有所提升，但从长期投资视角来看，彻底解决矿山建设用地的核心堵点，大幅降低时间成本与投资回报周期不确定的困扰，对矿山项目而言应该是重大政策利好。

《意见》提出：探索单独设立深层地下空间建设用地使用权，建立适配规划、保护、开发模式的地下空间权属体系。

原文如下：

我国的深层地下空间，一直都是免费使用的，从来没有提出过有偿使用。《意见》首次提出要建立“深层地下空间的有偿使用制度”。这个制度对其他行业而言，可能影响不大，因为很少会涉及使用深层地下空间。但对矿业企业而言，影响就会很大。因为矿山企业的核心生产场地均在地下，开拓巷道、运输巷道、采区等均需大规模使用地下空间。所以，对矿山企业而言这一制度的落地实施，一定是一项无法避免的成本。

当然，《意见》仅仅提出“探索建立”，没有划定深层地下空间的标准，以及收费计价方式、征收范围等细则，但笔者预测这个制度的落地推进节奏应该会较快。因为从财政角度，地下空间有偿使用可拓宽地方自然资源收益渠道，所以各地配套实施细则大概率会加速出台，矿山企业需提前做好成本测算与经营规划，新增地下空间使用费将成为矿山常态化的开采成本。

从上述条文中不难看出国家对各项自然资源权益指标的市场化配置意图。也给地方政府盘整存量用地指标、鼓励社会资本参与生态修复等现在难以实施的难事，给出了如下合理且实用的解决方案：

1. 盘活存量建设用地指标：通过指标市场化交易，地方政府可梳理盘活闲置存量土地、生态腾退用地，释放更多矿山配套建设用地指标，缓解矿山用地指标紧缺难题；

2. 引入社会资本参与生态修复成为可能：指标交易产生收益可反哺矿山生态修复工程；也可以通过让矿山企业投资修复废弃的矿区生态，从而盘活存量的建设用地指标。不仅降低了地方政府单独承担存量废弃矿山的修复资金压力，也很好的缓解了现有矿山用地紧张的局面。

3. 跨区域统筹用地空间：指标市场化打通区域间用地调配通道，用地指标紧张地区矿山企业可通过交易获取合规用地指标，减少因指标不足停工缓建情况。

这套市场化机制也将充分调动地方政府盘活土地、推进生态修复的积极性，从指标供给端缓解矿山用地刚性约束，为矿山项目落地提供用地保障。

结语