从“权证分离”制度看非法采矿罪的重构
前言
SHUREN LAWYER
2024年修订的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“新矿法”）施行在即。
自新矿法全文发布以来，有不少朋友问过笔者：“马律师，新矿法从一证载两权改为权证分离，以后是不是没有非法采矿罪了？”“马律师，以后是不是非法采矿罪的案件量会大幅降低？”
的确，新矿法的实施对非法采矿罪而言可谓颠覆式的冲击，罪名的保护法益、构成要件恐怕都需要彻底重构。但非法采矿罪这个罪名，依然还是存在的，案件数量在笔者看来也并不会发生跳水式的变化。不过，可以确定的是，过往司法实践中存在的部分类似将出让合同签订后采矿许可证取得前的开采行为、采矿许可证延续期间的开采行为、矿业权承包经营或合作经营中的开采行为等事实上应当无罪但实践中罪与非罪争议极大的案件，将有明确的无罪法律依据。
这一变化对长期合法经营，仅有个别瑕疵不合规行为的企业而言，无疑是重大利好。但对规避监管非法盗采国家矿产资源的个人和企业而言，新矿法的实施将会是更加精准的迎头重棒。
本文将从新矿法对非法采矿罪的具体冲击、非法采矿罪的法益与构成要件重构等方面，浅谈笔者的思考，敬请各位读者批评指正。
一、“权证分离”制度取代“一证载两权”的体系化影响
SHUREN LAWYER
我国现行刑法第三百四十三条规定的非法采矿罪，打击的是“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种”的违法犯罪行为。
很明显，现行非法采矿罪的认定与采矿许可证的有无直接挂钩，认定非法采矿罪的核心，就是“无证开采”。
这一认定逻辑在新矿法颁布实施后，将彻底颠覆。
在旧矿法“一证载两权”的制度体系下，国家对矿产资源的所有者权益以及对矿产资源开发的行政管理，都是通过采矿许可证来承载，这也使得矿业权的用益物权属性和行政许可属性在很长一段时间内都处于纠缠不清的状态。
这种纠缠导致了实践中非常常见的以下几种极具争议的对非法采矿罪的认定：
例一：A公司早年在招商引资时进入某省，签订并缴纳了出让收益（价款），在政府的默许甚至明示下，在尚未取得采矿许可证时就实施了开采作业。后A公司在取得采矿许可证之前的开采行为被认定为非法采矿罪。
例二：B公司在采矿许可证到期前提交了延续申请，但因种种原因未能及时办理采矿许可证延续，导致新旧证件之间存在“空档期”。出于经营压力或设备停运的成本考量，B公司在“空档期”内未停止开采作业。后“空档期”内的开采行为被认定为非法采矿罪。
例三：C公司将矿山承包给D公司（或开展合作经营）。此后，D公司对矿山的开发与利用负全责，并完成相关的行政审批和维护手续，除收取的固定费用外，C公司不再获取任何收益，也不承担任何风险，仅为D公司办理相关手续提供便利，双方的协议期限与采矿许可证的有效期也基本重合。后C公司、D公司被认定为变相转让采矿权，进而被认定为构成非法采矿罪。
此外还存在超证载规模、超备案储量或矿种进行开采被认定为非法采矿罪的情形。
以上几类案件的共性在于矿业权人事实上都合法取得了采矿权这一项用益物权，只是能否实施开采作业的许可证件出现了断档或实际开采人与名义开采人不一致的情形。在“一证载两权”的体系下，采矿许可证既承载用益物权，又承载行政管理体系，其中一项被违反，就难免陷入到“无证开采”的境地。而前文已经说明，刑法的打击核心就是“无证开采”，因此以上情形极易被错误认定为非法采矿罪。
而在新矿法“权证分离”的体系下，矿业权的用益物权登记与矿产资源开采许可证相分离，国家对矿产资源的所有者权益通过矿业权登记体现，对矿产资源开发利用的行政监管通过采矿许可证体现。在非法采矿罪未做修订的情况下，罪名的认定中，如何理解“无证开采”就是亟待解决的问题——无证，指的究竟是无采矿权登记，还是无采矿许可证？
这一问题有待刑法修正案或新的司法解释予以明确。至少在新矿法中，无论是“无权”还是“无证”，在法律责任中均未明确规定可以依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。两法究竟会如何衔接，且让我们拭目以待。
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条文规定 |
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旧矿法 |
第三十九条 违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。 单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚。 第四十条 超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。 |
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新矿法 |
无权 |
第六十四条 违反本法规定，未取得采矿权开采矿产资源的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令停止违法行为，没收直接用于违法开采的工具、设备以及违法采出的矿产品，并处违法采出的矿产品市场价值三倍以上五倍以下罚款；没有采出矿产品或者违法采出的矿产品市场价值不足十万元的，并处十万元以上一百万元以下罚款；拒不停止违法行为的，可以责令停业整顿。 超出采矿权登记的开采区域开采矿产资源的，依照前款规定处罚；拒不停止违法行为，情节严重的，原矿业权出让部门可以吊销其采矿许可证。 违反本法规定，从事石油、天然气等矿产资源勘查活动，未在国务院自然资源主管部门规定的期限内依法取得采矿权进行开采的，依照本条第一款规定处罚。 |
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无证 |
第六十七条 违反本法规定，采矿权人未取得采矿许可证进行矿产资源开采作业的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令改正；拒不改正的，没收直接用于违法开采的工具、设备以及违法采出的矿产品,处违法采出的矿产品市场价值一倍以上三倍以下罚款，没有采出矿产品或者违法采出的矿产品市场价值不足十万元的，处十万元以上五十万元以下罚款，并可以责令停业整顿。 违反本法规定，从事石油、天然气等矿产资源勘查活动，未在国务院自然资源主管部门规定的期限内依法取得采矿许可证进行开采的，依照前款规定处罚。 |
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二、权证分离后，非法采矿罪的保护法益有待进一步明确
SHUREN LAWYER
这里先向各位非法律专业的读者简单介绍一下何为法益。
法益，简单来说就是“法律要保护的那些重要利益或好处”。刑法非常强调谦抑性，要少用、慎用，能用民法解决的就不动用刑法。刑法绝不是随意就可动用的，动用刑法得有个理由，而法益就是这个理由——只有某种行为伤害到了值得保护的利益，刑法才会出手惩罚。
在旧矿法体系下，关于非法采矿罪的保护法益，学术界存有较大争议，此处不作过多展开。简单来说，非法采矿罪的保护法益有单一法益说和复合法益说两大类。用大话来解释，单一法益说认为，只要损害了矿产资源的管理制度/环境权/矿产资源所有权，就需要动用非法采矿罪来打击。复合法益说认为，同时损害了矿产资源管理制度和矿产资源所有权等法益时，需要动用非法采矿罪来打击。
当前的通说观点认为，非法采矿罪保护的法益包括矿产资源管理制度，以及国家对矿产资源的财产所有权。
有心的读者或许已经发现，权证分离制度一个非常具体且明确的变化就是将矿产资源开采领域的法益明确一分为二——矿产资源国家所有权（采矿权登记），以及矿产资源管理制度（采矿许可证）。
在笔者看来，此前对非法采矿罪的法益存在诸多争议的原因，很大程度上也是权证合一的体系带来的。在回答什么时候需要动用非法采矿罪打击某开采行为时，势必需要综合考虑原有的采矿许可证对应的用益物权属性和矿产资源行政管理属性，否则就很容易出现上文列举的集中错误的认定结论。可以说，复合法益的提出和盛行，很大程度上是起到了进一步强化刑法在非法采矿领域的谦抑性的作用。
而在权证分离的同时，两项法益也被明确区分开。此时，无论是立法者还是司法者，都需要回答一个问题：究竟是无权侵害非法采矿罪的法益，还是无证侵害非法采矿罪的法益，还是说无权叠加无证才侵害非法采矿罪的法益？
或者简单来说，在权证分离的制度体系下，非法采矿罪的保护法益或许将不再有争论的空间，随着本罪最新司法解释的出台，对本罪保护法益的争论也将会画上明确的句号。
三、对非法采矿罪重构的一些思考
SHUREN LAWYER
其实，前文提出的问题是同一个，那就是在新矿法构建的权证分离体系下，非法采矿罪有必要明确其保护的具体法益，并结合该法益重新构建对应的构成要件。
要回答这一问题，笔者认为首先有必要厘清两个法益的具体内涵。
其中，矿产资源的国家所有权相对明确且好理解。在没有取得国家同意的情况下，擅自开采矿资源，就是对国家矿产资源所有权的侵害，也就侵害了这一法益。在司法解释中或许有必要进一步厘清的概念，就是如何理解“国家同意”的节点？应当界定为签订矿业权出让合同之时？还是缴纳矿业权出让收益之时？抑或者最终完成矿业权登记之时？以及对于例四所示的案例中，是否可以视为E公司取得了国家同意，没有侵害国家对矿产资源的所有权？
例四：E公司为某项目（如修建乡村道路）的建设需要进行大量挖砂取土工作。为此，E公司向自然资源主管部门或当地政府做了报备，当地政府或口头（如召开各部门联席会议）或书面（如发文同意取土量）认可了E公司的挖砂取土行为，但是，E公司未取得采矿权，亦未取得采矿许可证。
而对于另一法益矿产资源管理制度的厘清，则更为复杂。矿产资源管理制度细致庞杂，侵犯何种矿产资源管理制度才会导致构成非法采矿罪？更进一步，制定行政规范的背后同样有其需要保护的利益，如果某一特定行为构成非法采矿罪，其又背离了哪一项、何种矿政管理制度的初衷呢？
笔者认为要讨论这一问题，首先需要明确：国家为什么要对矿产资源实行严格的行政管理？在笔者的粗浅理解中，严格的行政管理主要是出于以下四点考虑：
（1）矿产资源是一种国家所有的不可再生资源，同时也是国民经济与社会发展的重要物质基础。由于矿产资源的勘探与开发需要投入大量的人力、财力、物力和时间，国家难以自行完成全部的勘探与开发工作，只能借助市场主体的力量。同时，基于矿产资源“不可再生”的稀缺性与战略意义，国家不能放任任何主体对矿产资源进行盗采和滥采，需要确保在满足现有对资源的需求的同时满足社会可持续发展的需要，因此矿产资源的开发与利用秉持统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针，以求对此种不可再生资源价值的最大化，并确保在特殊时期对剩余矿产资源拥有绝对的掌控力。
（2）矿业行业具有技术密集的特征，对矿产资源的开发与利用极大程度上依赖于技术的发展。技术的高低可以直接决定矿产资源的开发与利用效率，并直接决定矿山生产的安全系数与环境破坏程度。因此国家必须对矿业权人的资质与能力乃至矿山所采用的技术、设备进行监控，以确保取得矿业权的主体真正具备科学、合理开发利用矿产资源的能力。
（3）基于矿产资源深埋于地下的特性，对其的开采与开发难免会对周边土壤、耕地、林地、草地乃至居民的生产生活产生破坏，国家作为矿产资源的所有人，有权利也有义务妥善保护周边环境、管理矿产资源的开发和利用流程，在保障资源置换与变现的同时，最大程度降低对环境的负面影响。对于开采带来的无可避免的破坏，也应当确保矿业权人具备恢复治理和补救的能力与实力，避免陷入“只管挖不管埋”的境地，这既是资质门槛的要求，也是流程治理的体现。
（4）需要通过有效的管控，避免矿业权人过分逐利，导致资源与环境遭受本可以避免的破坏。矿业权人取得矿权的核心诉求就是通过开发利用获取高额利润和收益，而矿业权的设置有期限的限制，因此基于逐利的本性，如不对矿业权人的开采加以限制，就很容易导致矿业权人不加以节制地在权利有效期内攫取最大的利润。
基于上述因素与考量，国家确有必要对矿产资源的开发与利用实行严格的行政监管，其核心意义在于国家需要确保矿产资源的开发利用处于监控之中，实时了解国土区域范围内矿产资源的储量、变化与开采情况，以便更好地进行统一规划与布局，在实现资源利用最大化的同时保障国家的基本收益。笔者认为，这也是矿产资源管理制度这一法益的具体内容。新矿法规定的颁发采矿许可证的前提是矿业权人按照矿业权出让合同以及相关标准、技术规范等编制开采方案，并报原审批部门批准后方可取得采矿许可证，也与这一观点相互印证。
也就是说，两个法益都有动用刑法保护的必要性和重要性。接下来的另一个问题是，两个法益是否必须放在同一罪名中进行保护？
此前非法采矿罪的适用中，有一个笔者认为并不合理的现象，就是假设F公司是合法经营的企业，但因个别不合规的因素导致发生了非法开采的事实；而自然人甲组织个别人员长期流窜实施非法盗采行为。从主观恶性上看，甲的恶性明显大于F公司，然而因个人开采的作业量远无法与企业相比，因此最终F公司的量刑可能反而高于甲。这样的认定不见得公平、公正。
因此，笔者认为，存在将两个法益分别放置到两个罪名中进行保护的必要。且考虑到在非法采矿罪之外，刑法第三百四十三条第二款还规定了破坏性采矿罪，破坏性采矿针对的是持有采矿权的矿业权人采取破坏性的开采方法开采矿产资源的情形。而新矿法下，采矿许可证考察和评价的正是开采能否达到相关标准和技术方案，因此完全可以考虑对非法采矿罪和破坏性采矿罪进行一并重构，用非法采矿罪规制侵害国家矿产资源所有权的行为，用破坏性采矿罪规制严重违反矿产资源管理制度的行为，并通过想象竞合犯择一重而处断的原则处理两罪之间的关系。
