新矿法下，如何签订压覆意向协议
前言
《中华人民共和国矿产资源法（2024修订）》（以下简称“《矿产资源法》”或“新矿法”）实施在即，相较于现行的矿产资源法,¹新矿法以法律形式细化了矿产资源压覆的管理，并明确规定了建设单位应当在压覆前与矿业权人协商，为压覆意向协议的签订提供了更加明确的指引。
矿产资源的压覆一方面可能导致矿业权人无法再对矿产资源进行开发利用，为此需要对矿业权人予以救济，但另一方面也会阻碍建设项目的顺利开展，因而需要按规定报批以取得用地手续。因此，无论是对于矿业权人，还是建设单位，抑或是从建设项目可能涉及的公共利益角度，正确处理矿产资源压覆问题都极为关键，而其中首要的环节便是签订压覆意向协议，压覆意向协议甚至决定了压覆行为的合法性。本文试从主体、条款设置两个方面讨论新矿法下如何签订压覆意向协议，并将压覆意向协议签订中的注意事项作为协议顺利实施的重要步骤，以期能够为广大的矿业权人和建设单位处理矿产资源压覆问题提供一些思路。
¹《中华人民共和国矿产资源法（2009修正）》第三十三条 在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。
一、压覆意向协议的主体
压覆意向协议，顾名思义，其主体应当是压覆矿产资源的一方和被压覆矿产资源的一方。同时，鉴于矿产资源的强监管属性以及压覆意向协议需用于报批的目的，政府及有关部门也可能成为压覆意向协议的主体之一。
（一）压覆方与被压覆方
压覆意向性协议首次出现在规范层面是《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）（以下简称“77号文”），其中规定，建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议。尽管该文件已于2017年失效，但这一规定却得到了延续，压覆矿产资源的一方和被压覆矿产资源的一方顺利成为了压覆意向协议的主体。
1. 被压覆方——矿业权人
《中华人民共和国民法典》明确地将探矿权、采矿权归于用益物权范围内给予保护，《矿产资源法》明确规定，国家保护依法取得的探矿权、采矿权不受侵犯，维护矿产资源勘查、开采区域的生产秩序、工作秩序。《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条明确规定，探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。
从上述规定来看，矿业权人是一个明确的法律概念，矿业权的用益物权属性主要体现为矿业权人对其所占有矿业权的勘查和开采，依法取得的探矿权和采矿权受法律保护。而矿产资源被压覆势必导致矿业权人无法再对矿产资源进行勘查、开采等开发利用，矿业权人作为矿产资源被压覆一方，成为压覆意向协议的一方主体自不待言。
2. 压覆方
矿业权人作为一方主体，概念相对较为明确，但压覆矿产资源的一方，却存在需要进一步讨论和明确的空间。
1986年，矿产资源法一经颁布，就明确规定了非经批准，不得压覆重要矿床。在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。彼时，规范层面尚没有压覆意向协议的概念，尽管其中并没有明确指出建设单位是压覆意向协议的签订主体，但毋庸置疑的是，建设单位是压覆矿产资源的主体。
随着压覆意向协议在规范层面的出现，建设单位也当然成为了压覆意向协议的一方主体。2012年，77号文明确指出，矿业权压覆意向性协议的主体是建设单位与矿业权人。这一规定在《矿产资源法》中也得以延续，其中第三十二条规定，建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权行使造成直接影响的，建设单位应当在压覆前与矿业权人协商，并依法给予公平、合理的补偿。这一规定从法律层面明确了矿产资源压覆补偿情形下的权利义务主体——建设单位和矿业权人。
从上述规定来看，建设单位作为压覆矿产资源的一方，成为压覆意向协议的主体似乎已经非常明确，但《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称“137号文”）又引出了新的表述。137号文第四条规定，建设项目压覆已设置矿业权资源的，新的土地使用权人应同时与矿业权人签订协议。由此可知，作为压覆矿产资源的一方，规范层面至少存在建设单位和新的土地使用权人两种表述。
（1）建设单位
在理清建设单位的内涵之前，有必要梳理可以压覆矿产资源的项目沿革。从1986年矿产资源法的规定来看，并非任何建设项目均可以在经批准后压覆矿产资源，而只能是特定范围的建设项目：铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群。2000年，《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号）（以下简称“386号文”）在前文的基础上，新增了公路建设项目。尽管386号文已于2010年失效，但作为基础设施，公路也被纳入了压覆矿产资源的建设项目范围内。在此基础上，压覆矿产资源的一方可以进一步细化为铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群的建设单位。
至于何为建设单位，目前并没有明确的法律法规对此作出界定。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，建设单位是应当取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同，并向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证的主体。《中华人民共和国建筑法》明确规定，建设单位应当按照国家有关规定办理申请批准手续以及申领施工许可证。《中华人民共和国建筑法释义》明确指出，这里所说的“建设单位”，是指投资进行该项工程建设的任何单位或者个人，即该项建筑工程的“业主”。根据上述规定和释义，参考《住房和城乡建设部关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》（建质规〔2020〕9号）的规定，2建设单位应当是建设项目管理主体和责任主体，需要履行矿产资源压覆查询、报批、协商补偿等义务。
然而，实践中建设项目的参与主体多元，3对矿业权人来说，准确识别建设单位，并将其作为压覆意向性协议的相对方并不容易。在（2019）最高法民终1793号案中，某矿业公司主张某铁路公司、铁路某局、某项目部、某指挥部承担连带责任，法院经审理后认为，除铁路某局是受某铁路公司委托进行张唐铁路代建工作，可以理解为二者之间成立委托代理关系外，某项目部仅是铁路某局为推进张唐铁路建设而登记设立的机构，某指挥部则是承德市人民政府为了便于推进承德市铁路建设及征地拆迁工作而设立且未进行机构登记，并最终判决由建设单位某铁路公司承担案涉采矿权压覆补偿责任，铁路某局、某项目部、某指挥部不承担责任。
（2）新的土地使用权人
在建设项目的实施过程中，新的土地使用权人和建设单位往往是同一个主体，建设单位为了实施建设项目，需要先获得土地使用权。在例外情形下，建设单位可能会委托其他主体代为获取土地使用权，如高铁建设项目，作为建设单位的铁路公司可能会委托其他主体来获取土地使用权，被委托的主体成为新的土地使用权人，但它们是在建设单位的授权下开展工作，并且最终的建设项目实施责任仍然由建设单位承担。在这种情况下，虽然土地使用权在形式上归属于被委托的主体，但对于压覆矿业权资源的处理，建设单位往往需要和被委托主体（新的土地使用权人）共同协调与矿业权人签订协议，或者由被委托主体按照建设单位的要求与矿业权人签订协议，而建设单位要对协议的履行等承担相应责任。
尽管《矿产资源法》并未将新的土地使用权人这一主体作为矿产资源压覆情形下的权利义务主体，然而从权利本质来看，新的土地使用权人是取得建设项目用地权利的主体，通常与建设单位身份重合，仅在委托代建等特殊情形下出现分离，但责任主体仍然是建设单位。因此，建设单位作为压覆矿产资源的一方应当成为压覆意向协议的一方主体，特殊情形下，受建设单位委托的新的土地使用权人也应当与建设单位一同与矿业权人签订压覆意向协议。
2《住房和城乡建设部关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》（建质规〔2020〕9号）指出，建设单位作为工程建设活动的总牵头单位，承担着重要的工程质量管理职责，对保障工程质量具有主导作用。建设单位是工程质量第一责任人，依法对工程质量承担全面责任。对因工程质量给工程所有权人、使用人或第三方造成的损失，建设单位依法承担赔偿责任，有其他责任人的，可以向其他责任人追偿。建设单位要严格落实项目法人责任制，依法开工建设，全面履行管理职责，确保工程质量符合国家法律法规、工程建设强制性标准和合同约定。这一规定适用于房屋建筑和市政基础设施工程，但对于正确理解建设单位的内涵仍具有一定的参考意义。
3如在（2021）最高法行再247号案中，经法院查明，彩虹大道宝陵河段项目是文昌市政府投资建设的市政道路工程，文昌市政府设立铜鼓岭国际生态旅游区项目指挥部作为开发执行机构，某公司为项目的建设业主单位。
（二）自然资源等政府部门
压覆矿产资源的建设项目背后往往是社会公共利益，而矿产资源归国家所有，因而政府有关部门的介入极为必要。《甘肃省自然资源厅关于高质量推进建设项目压覆重要矿产资源审查审批的通知》明确要求市县自然资源局应加强对压覆重要矿产资源管理工作的协调服务，指导、协调建设单位与矿业权人依法依规、合理高效签订互不影响、补偿等协议，在压覆重要矿产资源论证中主动作为。山西省自然资源厅等五部门更是联合发文要求县级人民政府作为压覆重要矿产资源补偿协议的丙方。
另外，有些建设单位在建设过程中，将征地拆迁和压覆补偿一并委托给政府来实施，这种情况下，政府部门会与矿业权人洽谈压覆补偿事宜并签署压覆意向协议。部分项目前期的审批工作由政府部门代为开展，此时，建设单位尚未确定或组建。例如早期的公路建设项目，可能是由属地的交通局组织项目前期手续，这时压覆协议可能先由项目管理的政府部门进行签署。
无论是作为压覆意向协议或压覆补偿协议的一方，还是仅在协议签订过程中起指导和协调作用，政府有关部门的介入都将有助于矿业权人和建设单位的权益保护和建设项目的顺利推进。
二、压覆意向协议的条款设置
“意向”二字似乎表明压覆意向协议具有明显的预约合同的特征，77号文也将压覆意向协议作为建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的一种过渡性措施，然而现行法律法规并未明确将压覆意向协议界定为预约合同，并且预约合同和本约合同在规范和实践层面也并非泾渭分明。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第六条第三款规定，当事人订立的认购书、订购书、预订书等已就合同标的、数量、价款或者报酬等主要内容达成合意，符合本解释第三条第一款规定的合同成立条件，未明确约定在将来一定期限内另行订立合同，或者虽然有约定但是当事人一方已实施履行行为且对方接受的，人民法院应当认定本约合同成立。因此，认定一份合同究竟是预约还是本约，应当以意思表示的实质内容为准，而不可一律望文生义，不得一见认购书、订购书、预定书等文本的名称就将之认定为预约；只要名为认购书等文本所载内容具备了本约的成立要件，即使没有明确约定将于未来订立本约，也要以本约论。其二，认购书、订购书、预定书等文本中约定有将要订立本约的内容，实际上却未订立，但只要其已具备本约的成立要件，并且当事人一方已实施履行行为且被对方接受的，本约成立。4同时，司法实践中也认可压覆意向协议的法律约束力，并在各方并未签订后续合同的情况下，认定建设单位对矿业权人的补偿责任。因此，矿产资源压覆情形下，各方当事人不必拘泥于“意向”二字，而是要从实质内容来判断或签署压覆意向协议，明确各方权利义务。
4崔建远：《合同法总论（上卷）》，北京，中国人民大学出版社2024年版，第247页。
权利义务是压覆意向协议的核心，也是各方实现协议目的的基础。对矿业权人而言，压覆意向协议是对其矿产资源被压覆进行补偿和对其矿业权受损进行救济的重要抓手，而对于建设单位或新的土地使用权人而言，压覆意向协议是其建设项目顺利报批并实施的重要依据，对于政府有关部门而言，压覆意向协议能够帮助其理顺重要项目建设过程中的法律关系，也是其依法行政的重要体现。在明确这些目的的基础上，压覆意向协议的条款设置应当从积极和消极两方面来讨论，即压覆意向协议应当包括哪些条款、压覆意向协议不应当包括哪些条款。
（一）压覆意向协议应当包括的条款
《中华人民共和国民法典》第四百七十条列举了合同的一般条款，5其中当事人的信息即前文所述之协议主体，需明确列于协议首部；标的、数量和质量即建设项目和被压覆的矿产资源；价款和报酬即补偿标准；剩余三项作为常用条款。因此，压覆意向协议应当包括以下条款：
1. 鉴于条款。因压覆意向协议旨在解决建设项目的审批和矿业权人救济两个主要目的，结合国家和地方性规范层面的要求，6协议各方可在“鉴于条款”部分明确建设单位名下的建设项目对矿业权人名下矿产资源造成或可能造成压覆，建设单位承诺按照有关规定给予矿业权人合理补偿、矿业权人同意压覆等内容。
2. 建设项目基本情况。包括项目名称、类型、建设地点、规模、建设周期、建设单位、建设进展、工程标准和技术要求以及截至协议签订时所获得的各项审批、备案等情况。
3. 拟被压覆的矿产资源情况。包括矿区名称、主要矿种、矿业权证号、矿业权人名称、有效期限、矿业权的范围坐标、矿业权面积、资源储量、现有开发利用情况以及是否存在未开发区域、是否存在抵押或其他权利瑕疵等情况。
4. 补偿标准。补偿标准系压覆意向协议的核心条款，建设项目基本情况和被压覆矿产资源的情况可以通过其他方式佐证，但如果双方未约定补偿标准的，则压覆意向协议的效力很可能存在瑕疵，进而引发争议。在（2018）最高法民申6270号案中，江西省高级人民法院二审认为，鑫云公司虽然签订了意向性协议，但协议并未包含具体补偿标准，上诉人在二审庭审中也承认“签订补偿意向性协议之后在用地报批期间没有与鑫云公司协商过具体的补偿标准，对兰田金矿探矿权的补偿方案没有具体内容”。而鑫云公司签订的《探矿权压覆补偿意向协议书》明确约定，“如甲方施工阶段实施的项目确实压覆了乙方矿产，乙方同意对方进行相应补偿后放弃该矿的采矿权压覆部分。”“甲方赔偿款全部到达乙方账号之日壹个工作日，出具同意放弃采矿权证明书。”从约定来看，鑫云公司同意对其矿业权压覆也是以补偿为前提的。补偿标准是补偿协议的核心内容，也是是否同意压覆的重要前提，如果在未明确补偿标准的情况下，以签订意向性协议认定同意压覆，也有失公允。并最终认定高投公司在未就压覆补偿进行最后协商的情况下直接瞒报取得审批并径直压覆，构成侵权，应承担赔偿责任。
补偿标准应当是压覆意向协议的必备条款，然而在协议签订阶段，矿产资源实际被压覆的情况尚无法准确计量和评估，各方尚无法制定一个明确的标准。《矿产资源法》也仅原则性地规定“建设单位应当在压覆前与矿业权人协商，并依法给予公平、合理的补偿。”，而非确定一个统一的补偿标准。《中华人民共和国矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第五十一条在此基础上规定“依据矿业权价值评估相关标准给予矿业权人公平、合理的补偿”。
从司法实践对压覆意向协议的认定来看，如果压覆意向协议仅约定补偿标准另行约定，则协议各方应在压覆之前就协商标准再行协商并以书面形式达成一致意见；如果各方后续不再就补偿标准进行协商，则需要在压覆意向协议中明确补偿标准以国家有关法律法规或地方政策为依据，并根据相应的评估报告等计算矿业权价值，在此基础上确定补偿额。
5. 其他条款。包括付款时点、方式，违约责任，协议生效以及争议解决方式等合同常用条款。
5《中华人民共和国民法典》第四百七十条 合同的内容由当事人约定，一般包括下列条款：
（一）当事人的姓名或者名称和住所；（二）标的；（三）数量；（四）质量；（五）价款或者报酬；（六）履行期限、地点和方式；（七）违约责任；（八）解决争议的方法。当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。
6国家层面，77号文明确规定，压覆意向协议应包括建设单位承诺按有关规定给予矿业权人合理补偿、矿业权人同意压覆等内容。137号文规定，建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。地方层面，《甘肃省自然资源厅关于高质量推进建设项目压覆重要矿产资源审查审批的通知》要求补偿协议包括但不限于矿业权人同意放弃压覆范围及资源量等相关内容；内蒙古自治区自然资源厅《关于建设项目压覆重要矿产资源有关事宜的通知》要求协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。
（二）压覆意向协议不应当包括的条款
从目前的法律规定来看，并没有对压覆意向协议的条款作出限制性规定，即法律并不要求哪些条款不得出现在压覆意向协议之中。然而，从实践来看，如果在压覆意向协议中设置不合理的条款，反而可能会损害自身利益。
如在（2021）最高法民再135号案中，矿业权人与建设单位在协议中约定“由于际头水库项目的建设造成浙南钼业公司矿产资源不能开采的，浙南钼业公司有权向景宁水利公司提出按矿产资源量的市场评估价补偿损失的权利；景宁水利公司承诺，该工程建设对浙南钼业公司矿产资源压覆或使浙南钼业公司不能继续生存造成的经济利益损失，将依法按市场评估价给予补偿。”该案经一审、二审、再审，法院均认为该协议约定系附条件的补偿承诺，以际头水库项目的建设造成浙南钼业公司矿产资源不能开采为前提，且结合协议标题及当事人主张，系以际头水库项目建设用地压覆矿产资源，导致不能开采为前提。7这一约定对矿业权人而言无疑提高了其举证难度，也使得顺利受偿具有更大的不确定性。
因此，协议各方应当谨慎拟定协议条款，避免为自身设置过高的义务和举证难度，从而影响自身合法权益的实现。
7类似的案件还包括（2021）湘08民初6号。
三、压覆意向协议签订前后的注意事项
新矿产资源法强调被压覆的应当是已经设置矿业权的矿产资源，即矿业权人这一概念需要动态理解：第一，矿业权人的矿业权证的初始取得时间应当早于项目建设立项。第二，矿业权人被压覆的矿产资源应当是合法存续期间的矿业权，矿业权证在有效期内。
然而，从实践和笔者的实务经验来看，矿业权是否有效存续的判断并不完全依赖于矿业权证是否有效。尽管《矿产资源开采登记管理办法》规定，矿业权人应当在矿业权证有效期届满的30日前办理延续登记手续，逾期不办理的矿业权证自行废止。但矿业权人在规定时间内提交延续登记申请却因登记机关的原因导致未能及时获得延续也是较为普遍的情形。因此，如果建设单位仅以矿业权证已经过期为由径直压覆或不与矿业权人签订协议，将会面临包括民事赔偿在内的一系列法律后果。
同时，从另一个角度来看，签订压覆意向协议并不意味着矿业权人可以高枕无忧，如果矿区范围内涉及建设项目，实践中矿业权很可能到期后无法正常延续。因此，即便已经签订了压覆意向协议，矿业权人还是需要关注建设项目的进展以及矿业权的有效性，避免因建设项目未实际建设导致矿业权人延误矿业权证办理。如在（2014）南铁中民终字第11号案件中，矿业权人与建设单位签订了《探矿权压覆补偿意向书》，意向书签订后，建设单位未与矿业权人签署正式的补偿协议，且在此期间，矿业权人压覆部分区块的探矿权许可到期未延续。矿业权人因本案中无压覆事实而败诉，同时也遭受了矿业权未获得延续的重大损失。
因此，对于矿业权人而言，签订合法有效的压覆意向协议并不意味着一劳永逸，为了维护自身的合法权益，矿业权人在签订协议后应当积极作为，提交矿业权延续的申请材料，并向登记主管机关说明矿业权可能被建设项目压覆等非矿业权人自身原因的情形，争取获得行政机关的主动审查或暂缓审批，保持矿业权的有效性和主体资格，同时还需要注意调查收集压覆证据。
四、结语
签订压覆意向协议绝不可草率行事，其关乎多方权益与后续项目的顺利推进。《矿产资源法》为矿产资源压覆情形的处理提供了明确的法律依据，后续有关部门也将配套更为具体可操作的实施条例等规定，希望各方在实际操作中，秉持严谨、负责的态度，严格依照法律法规，结合具体情况，精心拟订并严格履行压覆意向协议，规避风险和争议，维护自身合法权益。
