非法占用农用地罪中的“大量毁坏”如何认定？
关键词：非法占用农用地罪 大量毁坏 种植条件 鉴定意见 因果关系
引言
《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）第三百四十二条规定“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”可见，非法占用农用地罪的构成以造成农用地大量毁坏为法定后果，该后果如何认定，则成为一个值得讨论的问题。
一、“大量毁坏”指什么
从法律条文出发，《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》明确在林地上实施建窑、建坟、建房、修路、硬化等工程建设、实施采石、采砂、采土、采矿等活动、在林地上排放污染物、堆放废弃物或者进行非林业生产、建设，造成林地被严重污染或者原有植被、林业生产条件被严重破坏的属《刑法》第三百四十二条规定的使林地造成“毁坏”的情形。《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》明确了“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。《中华人民共和国土地管理法》也规定，“占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
通过以上规定不难得出结论，判断行为人是否对农用地造成毁坏，关键在于辨别相关用地的生产、种植条件是否被破坏，非法占用行为是否对农用地造成严重污染。
二、“大量毁坏”如何认定
由于“土地是否毁坏”很难凭借自然人的主观感受、经验加以判断，因此，实践中通常依据鉴定机构对涉案土地破坏情况的鉴定意见或自然资源主管部门出具的鉴定结论来认定。
（一）鉴定主体
《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》规定，“人民检察院、公安机关在侦查、批准逮捕、公诉过程中，需要确定耕地破坏程度的，可以向国土资源行政主管部门提出申请，由国土资源行政主管部门出具鉴定结论，并及时向申请单位提供。”《国土资源部、最高人民检察院、公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》规定，“需要对耕地破坏程度进行鉴定的，由市(地)级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论。”
此外，《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》中指出，涉及耕地破坏程度认定或者鉴定的，由市（地）级或省级自然资源主管部门组织实施，根据实际情况出具认定意见；也可委托具有法定资质的机构出具鉴定意见；没有具有法定资质的机构的，可以委托其他具备条件的机构出具鉴定意见。
以上，耕地破坏程度鉴定以自然资源主管部门进行为原则，在上述部门不具备自行鉴定条件的情形下，亦可委托具备相应资质的机构进行。对于草地及林地毁坏程度的鉴定主体，目前并无明确的规定。
（二）鉴定要求
根据以上论述，鉴定的目的在于明确涉案土地的状态是否属于非法占用农用地罪所规定的“大量毁坏”的情形，因此需紧密按照其种植条件是否被破坏、是否受到严重污染的标准进行。一般而言，土地破坏鉴定需结合《中华人民共和国土壤污染防治法》《土地复垦条例》《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》(GB 36600—2018)《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》(GB 15618—2018)等规定，就被鉴定土壤物理结构是否被破坏、土壤化学质是否恶化及受到污染、土壤生物特性是否退化、土地生产及环境功能是否丧失四个维度进行检测评估。
同时，相应机关出具的鉴定文书需符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称“《刑事诉讼法解释》”）等规范的相关要求，以确保鉴定结论准确、过程合法。
三、“大量毁坏”在实务中的认定
以下案例皆与非法占用农用地罪中“大量毁坏”法定结果的认定问题紧密相关，通过梳理，笔者将为您理清实务中关于该结果的认定逻辑。
（一）鉴定文书因存在问题而无法作为定案依据，不应认定案件中的农用地被“大量毁坏”
案例一：（2015）赵刑初字第00139号
本案中，公诉机关指控行为人违反土地管理法规，非法占用安现村基本农田6300平方米（合9.45亩）扩建厂房，造成农田毁坏。公诉机关出具《鉴定结论》以证明所占耕地已被破坏耕作层，种植条件严重毁坏。
法院认为，本案中的《鉴定结论》未列明鉴定过程、鉴定方法、鉴定依据，不满足《刑事诉讼法解释》的要求，故不能作为定案证据。公诉机关指控行为人犯非法占用农用地罪的事实不清，证据不足，判处行为人无罪。
案例二：（2016）粤1223刑初152号
法院认为，肇庆市国土资源局、肇庆市农业局作出的《关于广宁县宾亨镇某村委会某村耕地毁坏程度鉴定报告》（以下简称“《鉴定报告》”）程序存在瑕疵、鉴定方法不符合法律规定，不能作为定案依据。
该鉴定报告没有肇庆农业局的鉴定人员签名，后虽补充了现场签到表，但不能证实参与鉴定的人员具备测绘资格等相关资质、技术职称及农业土壤专业技术或职称。根据《刑事诉讼法解释》第八十五条的规定，鉴定人不具备法定资质，不具有相关专业技术或者职称的，鉴定意见不能作为证据使用。
根据最高人民检察院、公安部、国土资源部《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》的规定，对耕地破坏程度进行的鉴定，由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论。肇庆市国土资源局、肇庆市农业局虽对涉案耕地出具鉴定报告，并附有土地利用现状图、土地利用总体规划图、现场照片等材料，但上述材料均由广宁县国土资源局收集。在案证据不能证实肇庆市国土资源局、肇庆市农业局对涉案耕地进行现场测绘、现场勘查并形成相关材料，其对涉案耕地的鉴定缺乏亲历性，鉴定方法存在瑕疵，该鉴定结论不能作为定案依据。
法院以公诉机关指控行为人非法占用农用地，造成农用地大量毁坏的证据不足为由，作出无罪判决。
（二）无确切证据直接证明行为人造成农用地被毁坏结果的，农用地是否被“大量毁坏”存疑，不应直接认定
案例三：（2016）粤2071刑初1304号
法院认为，非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成毁坏或者严重污染。本案中，虽然现场勘测笔录记载，裕洲村南队地段处用地面积为14470.5平方米，但现场照片、卫星图片证实，涉案地块并非全部作了水泥硬底化处理和搭建建筑物。之后中山市国土资源局出具了用地规划证明资料、行政处罚决定书，亦未列明作硬底化处理、搭建建筑物的占地面积。最后由该局国土执法监察支队出具情况说明，笼统说明该用地已经建成多座简易建构建筑物及水泥硬底化场地，已不适合耕作。经本院依法调取证据，公诉机关未能提供进一步证据证明涉案地块硬底化的具体面积，及地块是否已造成农用地种植条件严重毁坏或者严重污染，现该部分事实存疑。故根据现有证据，难以认定潘景城非法占用农用地，达到数量较大，并造成农用地大量毁坏的后果。
案例四：（2018）甘1102刑初253号
法院认为，非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窖、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。定西市安定区人民检察院指控被告人违反土地管理法规，非法占用耕地，擅自采砂，造成耕地大量毁坏，却没有提供相关机构出具的具有法律效力的关于王怀志非法占用耕地，擅自采砂，造成耕地大量毁坏的证据材料，故定西市安定区人民检察院指控被告人犯非法占用农用地罪的事实不清，证据不足，指控的犯罪不成立，不予认定。法院据此作出无罪判决。
（三）农用地虽被毁坏，但非行为人原因直接造成的，不应认定为农用地“大量毁坏”
案例五：（2008）丽刑初字第101号
本案中，A某以村委会的名义将本村村民原承包的本村小学南侧部分土地收回，并由他人使用工程土将该地片进行平整，造成上述土地破坏。后B某在未获得土地管理部门批准的情况下，与行为人签订了土地承包协议，将上述土地中的32亩土地以十万元一亩的价格出租。行为人后在该土地上建筑房屋，并以西杨场村村委会的名义对外销售。经测绘，行为人建房占用面积为39.2亩。
法院认为，公诉机关出示的证据足以证实该地块先被村委会收回，再经A某用工程土垫平后本案行为人租用了部分土地建筑房屋。根据案发后的丈量及检测，西杨场村平整的土地为50余亩，其中39.2亩由行为人盖小二楼使用，剩余土地仍处于闲置状态，而上述全部土地均已不具备耕种条件，已经全部被破坏。由此可见，本案行为人在上述土地建筑房屋的行为虽然加剧了土地恶化程度，但该行为不是造成上述农用地被破坏的直接原因，上述土地被破坏的直接原因在于用工程土垫土平整土地，而对于该行为被告人并不知情未且亦参与，公诉机关上述指控不当。
（四）行为人虽非法用地，但其用地行为起到积极作用、未毁坏土地的，不应认定为农用地“大量毁坏”
案例六：（2020）内22刑终127号
2018年4月，被告人许某、白某未经相关部门许可，在未办理完变更土地用途审批手续的情况下，以治沙造林为由，在某地开垦草牧场栽种柳树。经内蒙古自治区草原勘察规划院鉴定评估认定：许某开垦占用的土地面积为80.65亩，其中沙地28.38亩，草原52.03亩。开垦占用28.62亩沙地已经栽植红柳苗，经过2年多的自然生长，形成了红柳林地，对当地生态环境起到了防风固沙、涵养水源的作用，遏制了草原进一步沙化。
法院认为，内蒙古自治区草原勘察规划院出具的《关于许某占用农用地性质的鉴定报告》明确认定，涉案土地在许某、白某栽种柳树后并无生态遭到破坏的后果，栽种柳树起到了防风固沙、涵养水源的作用，没有造成土地毁坏的结果。被告人的行为不符合非法占用农用地的犯罪构成要件，不构成犯罪。
（五）行为人非法用地后，被占用土地能够支持符合用途作物生长的，不应认定为农用地“大量毁坏”
案例七：（2017）桂10刑终210号
公诉机关指控被告人违反土地管理法规，未经批准擅自非法占用林地取土，改变被占用林地用途，数量较大，并造成林地大量损坏，其行为构成非法占用农用地罪。
法院认为，被取土的土地为林业用地，取土后该地重新种植果树，没有改变用途。且该地果树长势良好，被占用的土地没有因为取土而导致严重毁坏，行为人不构成犯罪。
（六）非法占用已被毁坏的土地，未加重毁坏程度的，不应认定为农用地“大量毁坏”
案例八：（2021）内0623刑初52号
法院认为，被告人非法占用农用地的行为已在2018年被本院判处刑罚，并追究了刑事责任，涉案土地的损害后果已经造成。2019年，其在非法占用的农用地种植了部分杨柴，但因杨柴未成活，破坏的农用地没有得到及时修复，更没有恢复到原貌，涉案土地持续处于被毁损的状态。2020年，被告人在原非法占用的土地上继续种植西瓜、玉米等经济作物，该行为并未加重毁坏后果，仍然属于涉案土地未恢复的评价范畴，不宜认定为“改变林地用途，造成林地大量毁坏及造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，故本案不符合非法占用农用地罪的构成要件，鄂托克前旗人民检察院指控不能成立。
结语
精准把握“大量毁坏”的认定标准，直接决定着准确理解及适用非法占用农用地罪。法律的真正生命力，便体现在具体案件中的精确适用。作为一名法律工作者，我们既要怀有对耕地红线与生态环境的敬畏之心，也要秉持法律人应有的审慎与严谨。希望本文的探讨，能对您在理解和处理相关问题时有所帮助，愿我们在法治的轨道上，共同守护好脚下的每一寸沃土。
