非法占用农用地罪的历史沿革与司法案例大数据分析

土地是国家生存与发展的根基，农用地作为粮食安全与生态安全的重要保障，其保护始终是我国法治建设与国家治理的核心议题之一。随着经济社会快速发展，土地资源面临日益严峻的非法占用与破坏压力，国家对于农用地保护的法网越收越紧。本文将立足于“非法占用农用地罪”这一罪名，系统梳理其历史脉络，分析国家是如何布下保护农用地的“天罗地网”的，结合近年来全国范围内的司法案例大数据，探讨哪些地区、哪些行为最容易触雷以及触犯法律后，如何才能争取最轻的处罚。

土地是生存和发展的基础资源，历来备受重视。1950年施行的《中华人民共和国土地改革法》对土地重新进行了分配，为土地管理制度奠定了基础。从立法层面上的演变来看，我国的土地管理逐步从严，法律责任也从单一的行政处罚上升到刑事责任。

为统一司法实践，最高人民法院针对不同类型的农用地先后出台多项司法解释，进一步细化“数量较大”“造成土地毁坏”等定罪量刑标准，增强了法律适用的可操作性。

近年来，国家连续出台多项政策，进一步强调土地用途管制。

关于耕地：从2020年国务院办公厅陆续出台的《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）、《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），到2021年《自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），再到2024年1月1日《中共中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》，都明确禁止耕地“非农化”“非粮化”，发出了保护国家粮食安全、严守耕地红线、保护耕地资源的信号。

关于林地：2021年《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于全面推行林长制的意见〉》及2023年《自然资源部、国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）均明确了森林作为重要自然生态系统的地位，要保护森林资源，加强生态修复，以全面提升森林资源的生态、经济、社会功能。

关于草原：2021年，《国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见》（国办发〔2021〕7号）提出要全面维护和提升草原的生态功能，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。

这些政策与立法、司法措施共同构建起多层次、全类型的土地资源保护体系。
 

如下图所示从侦办/起诉非法占用农用地人数的变化趋势来看，近年来非法占用农用地人数虽有小幅波动，但总体保持在较高水平，反映出在经济持续发展与土地监管力度不断加强的双重背景下，此类犯罪仍是司法机关打击的重点，土地资源保护领域面临的形势依然严峻。

这一现象并非偶然，案件高发区与草原、林地、黑土地、基本农田这几类最具生态价值和经济价值的土地资源分布区高度重合。这清晰地表明，当前的司法实践正紧密围绕国家资源保护的核心关切展开，

1.内蒙古自治区：草原生态保护的重点区域

内蒙古拥有中国最大的草原面积，草原是其最重要的生态屏障和生产资料。国家层面《关于加强草原保护修复的若干意见》等政策出台后，内蒙古的草原保护活动更加活跃，旨在遏制草原退化、沙化趋势，因此案件数量显著。
 

通过对检索出的案例进行分析，发现主要犯罪表现有以下几种：

（1）开垦草原用于农耕：在利益驱动下，为种植经济作物或粮食而非法开垦草原的行为屡禁不止，是案件最主要的类型。

如《内蒙古自治区高级人民法院破坏草原林地违法犯罪典型案例之六：呼伦贝尔市尤某等4人非法占用农用地案》中尤某等四人将天然草场和人工草场人为破坏以种植农作物，法院判处尤某有期徒刑三年、缓刑五年，并处罚金，追缴违法所得；判处刘某有期徒刑三年、缓刑四年，并处罚金，追缴违法所得；判处孙某有期徒刑一年、缓刑一年，并处罚金；判处赵某有期徒刑二年、缓刑二年，并处罚金。

（2）矿产开发与基础设施建设：作为能源和矿产资源富集区，工矿开发、修建道路等极易造成草原被非法占用和破坏。

如《内蒙古自治区高级人民法院发布十件环境资源审判典型案例之七：某矿业公司、杨某某非法占用农用地罪案》中某矿业公司、被告人杨某某在未办理草原征用使用审批手续的情况下，通过地下开采作业的方式采矿，人民法院认定其构成非法占用农用地罪，但因其自愿认罪认罚且积极配合合规整改，最终判决免予刑事处罚。再如《内蒙古自治区高级人民法院破坏草原林地违法犯罪典型案例之十：某铁路公司扩能建设东段项目管理部非法占用农用地案》中某铁路公司扩能建设项目管理部在未办理征占用林地手续的情况下，擅自实施路基工程。被判处罚金20万元。

（3）过度放牧与养殖场建设：传统畜牧业现代化转型中，建设规模化养殖场可能触及非法占用草原的红线。

2.云南省：林地资源富集区

云南省有丰富的森林资源，森林覆盖率极高，生态地位尤为重要。全面推行“林长制”后，森林资源管护责任压实，司法介入随之增多。

主要犯罪表现：

（1）经济作物侵占林地： 为种植经济作物而非法砍伐、占用林地的行为。

（2）旅游设施开发： 依托优质的森林景观发展民宿、度假村、旅游道路等，过程中容易发生未批先占、少批多占等违法行为。

如（2019）云03刑终333号案件中，被告旅游开发公司及被告人熊某（旅游开发公司法定代表人）在未取得林地征占手续的情况下，擅自占用某风景区及外围的农用地用于建设公厕、游客中心外围停车场、房车露营地房车营位等，法院认定其构成非法占用农用地罪，对被告旅游开发公司判处罚金，对被告人熊某判处有期徒刑二年，缓刑三年，并处罚金。

（3）采矿与采石： 山区矿产资源开发是导致林地被破坏的重要原因之一。

如《云南省普洱市中级人民法院发布5件生态司法保护典型案例之一：西盟佤族自治县人民检察院诉被告单位某公司、被告人杨某军非法占用农用地案》中被告单位及被告人杨某军在未办理林地征占用手续的情况下，将开采矿石产生的土方、碎石倾倒在集体林地上，法院认定被告单位构成非法占用农用地罪，并处罚金；认定被告人杨某军犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年并处罚金。

3.吉林省与黑龙江省：黑土地保护

东北地区拥有珍贵的黑土地，是保障国家粮食安全的“压舱石”。《中华人民共和国黑土地保护法》的出台以及2025年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理破坏黑土地资源刑事案件适用法律若干问题的解释》，将黑土地置于刑法农用地保护的最高级别。执法司法机关开展了专项打击行动，案件入刑门槛更低、打击更精准，因此案件数量凸显。

主要犯罪表现：

（1）盗挖、贩卖黑土： 近年来出现的典型犯罪形式，因黑土在城市绿化和有机农业中的市场需求，催生了非法取土牟利的产业链。

如《最高人民检察院发布“检察机关依法保护黑土地”典型案例之一：王某等人非法采矿 李某非法采矿掩饰、隐瞒犯罪所得案》中王某从村民手中租用农用地采挖泥炭土，通过李某帮其晾晒并出售，供买家用于制作有机肥原料。检察院认为其非法占用基本农田，实施非法采挖泥炭土的行为，同时触犯了非法占用农用地罪和非法采矿罪，后因从一重罪处断的原则，法院以非法采矿罪判处王某有期徒刑五年并处罚金，以非法采矿罪、掩饰、隐瞒犯罪所得罪判处李某有期徒刑五年并处罚金。

（2）非农建设占用： 随着东北振兴和城镇化进程，各类建设项目对土地的需求持续存在，非法占用黑土地进行建设的行为时有发生。

4.河南省：传统农区的“非农化”与“非粮化”压力

河南一直是国家严守耕地红线、防止耕地“非粮化”的重点监管区域，执法司法活动持续保持高压态势。

主要犯罪表现：

（1）农村宅基地与乡村产业建设： 人口大省的农村建房需求旺盛，同时，发展乡镇企业、养殖业、休闲农业等，极易触碰耕地红线。

（2）“非粮化”问题突出： 为追求更高经济效益，在耕地上非法种植林木、挖塘养鱼，或转为设施农业用地，导致耕地种植条件被破坏。

（3）城市扩张与基础设施蔓延：城市扩张和交通网络建设不可避免地与耕地保护产生冲突。

从检索结果上看，目前法院的裁判呈现出“刑期总体较轻、缓刑适用率高、罚金普遍适用”的特点，多数实刑刑期在一年至二年之间。在这一相对宽缓的整体刑罚背景下，“自愿修复受损土地”或“缴纳生态修复费用”已成为影响量刑的最重要从宽因素。大量判例显示，积极履行修复义务的被告人，获得缓刑或较低刑期的可能性显著增加。这表明，对于事后积极恢复、悔罪态度好的被告人，法院倾向于给予改过自新的机会。

如《河南省高级人民法院发布一起非法占用农用地罪典型案例：封丘县某新型墙材公司非法占用农用地案》中，法院认为：被告单位未经批准，擅自在某村土地上取土，造成该处耕地破坏。但案发后，被告单位已主动对被破坏耕地进行了修复。鉴于被告单位、被告人王某（被告单位实际负责人）均能够自愿认罪认罚，综合全案量刑情节，根据王某的犯罪情节和悔罪表现，对被告人王某适用缓刑不致再危害社会。判决：被告单位犯非法占用农用地罪，判处罚金；被告人王某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑，缓刑两年。

《厦门市中级人民法院发布厦门法院生态环境审判典型案例之七：苏某福等五人非法占用农用地案》中，苏某福等五人在未经国家林业主管部门审批的情况下，在某村非法占用林地并擅自改变被占用林地的用途，从事采石采矿经营作业。已构成非法占用农用地罪。法院认为：五名被告人具有自首、认罪认罚等情形，且案发后自愿筹划补植复绿，与被害人签订生态修复协议，取得被害人的谅解，委托监理机构对补植复绿项目进行监理，缴纳履约保证金，具有积极修复受损生态环境的实际行动，可酌情从轻处罚。综合以上量刑情节，结合社会调查评估意见，决定对五名被告人从轻处罚并适用缓刑。

《河北省高级人民法院发布非法占用农用地典型案例之六：罗某旺非法占用农用地案》中，罗某旺违反土地管理法规，非法占用某村集体土地（包括耕地和林地）用于建房、挖坑，构成非法占用农用地罪。法院鉴于罗某旺在案发后能够积极恢复被毁坏的土地，且具有自首和主动缴纳罚金等法定、酌定从轻处罚情节，依法对其判处有期徒刑缓刑二年，并处罚金。