生态环境法典系列解读（一）——排污许可证制度影响

关键词：生态环境法典、排污许可证制度、一证式管理、合规要点、法律责任

《生态环境法典》第一百六十条明确，国务院生态环境主管部门依法组织实施排放源统计调查，建立健全排放源统计核算方法体系、数据质量控制制度。国家定期组织实施全国污染源普查。这也从法律层面确立了国务院生态环境主管部门依法组织实施排放源统计调查和国家定期组织实施全国污染源普查两项溯源工作。不仅意味着生态环境管理将构建一个系统化的统计调查机制，国务院生态环境主管部门有权依法对所有排放污染物的单位进行统计调查，同时，也要求国务院生态环境主管部门“建立健全排放源统计核算方法体系、数据质量控制制度”。因此，对于排污企业而言，无论是常规统计调查还是定期开展的污染源普查，企业均负有如实提供数据、配合调查的法定义务。

同时，结合《生态环境法典》第一百八十三条规定，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求和有关标准规范，依法开展自行监测，建立管理台账，并保存原始监测记录和管理台账。原始监测记录和管理台账保存期限不得少于五年。

即被颁发排污许可证的企业事业单位和其他生产经营者应在符合国家相关监测规范的前提下，持续开展自行监测工作。并及时保存原始检测记录与管理台账，严守“原始监测记录和管理台账保存期限不得少于五年”的法律规定，确保任何一次排污行为都有据可查、有迹可循，确保企业内部环境监管合规。针对自行监测发生数据异常等情况时，应当主动向生态环境主管部门报告数据异常情况，及时开展检查和修复工作。该自行监测数据的保留，也将为常规统计调查或定期开展的污染源普查提供一定数据支撑。

《生态环境法典》第一百八十一条明确了排污许可证应当记载排污口位置和数量、污染物排放方式和排放去向等；污染物排放种类、许可排放浓度、许可排放量，或者许可排放限值等；产生和排放污染物环节、污染防治设施及其运行和维护要求、排污口规范化建设要求等；特殊时段禁止或者限制污染物排放的要求。

本条内容在法律层面，增设了在排污许可证中记载许可排放限值，以及法律、行政法规规定的其他信息的兜底条款。排污许可证作为环境监管的重要许可载体，此次《生态环境法典》亦是将原来分散于各条例、环境标准、指标等文件的要求，整合在排污许可证中集中体现，使得企业在环境合规管理上，能够管理一致化、统一化及规范化，也可随时根据企业生产排污变化，重新申请排污许可证或变更排污许可证记载事项。

《生态环境法典》第一百七十六条规定，下列企业事业单位和其他生产经营者应当取得排污许可证：（一）排放工业废气或者有毒有害大气污染物的企业事业单位和集中供热设施的燃煤热源生产运营单位；（二）直接或者间接向水体排放工业废水、医疗污水的企业事业单位和其他生产经营者；（三）城镇污水集中处理设施的运营单位；（四）直接向海洋排放工业废水、医疗污水的海岸工程和海洋工程单位；（五）产生工业固体废物的单位；（六）排放工业噪声的企业事业单位和其他生产经营者；（七）排放放射性废液或者产生放射性固体废物的伴生放射性矿开发利用单位；（八）运行一类电磁辐射设施的企业事业单位和依法实行排污许可管理的运行二类电磁辐射设施的企业事业单位；（九）其他依照法律、行政法规规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者。

本条内容全面整合了原来分散于《大气污染防治法》《水污染防治法》等单行法中的相关要求，更是针对现有规定未予以明确的运行一类电磁辐射设施的企业事业单位和依法实行排污许可管理的运行二类电磁辐射设施的企业事业单位，首次明确应当取得排污许可证。

而《生态环境法典》第一百七十八条针对海洋工程需要申请排污许可予以明确，新增海洋工程需要取得排污许可证的，应当向国务院生态环境主管部门或者国务院生态环境主管部门海域派出机构申请。鉴于海洋工程项目其排污许可证的申请在国家级层面，因此，海洋工程项目的开发单位需特别注意，应提前做好相关准备，预留足够申请时间，方能合法开展相关生产经营活动。

《生态环境法典》第一百八十二条规定，排污许可证有效期为五年。在排污许可证有效期内，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者有下列情形之一的，应当重新取得排污许可证：（一）新建、改建、扩建排放污染物的项目；（二）生产经营场所、排污口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化；（三）排污口数量或者污染物排放种类、排放浓度、排放量增加；（四）法律、行政法规规定的其他情形。

本条内容设置了实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者在出现上述情形时，应当重新取得排污许可证的具体情形。相较于《排污许可管理条例》中重新申请排污许可证的情形，增设了法律、行政法规规定的兜底条款。这也要求企业应当及时核查实际经营生产情况与排污许可证载信息，在出现应当重新取证情形时，应主动申报，重新申请，避免出现无证排污或排污行为与证载信息不一致的情形。因此，企业为准确掌握排污信息，应建立完善的自行监测机制，及时发现排污情况变化。

2014年，我国首次在《环境保护法》中加入排污许可证制度，明确规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。后续，又在《排污许可管理条例》及《排污许可管理办法》中相继明确实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，应当依照规定申请取得排污许可证；未取得排污许可证的，不得排放污染物以及实施排污许可具体管理要求。

此次，《生态环境法典》第一百七十四条、第一百七十九条规定更是强调了排污许可证在实施排污许可管理中核心地位，明确国家建立健全以排污许可制为核心的固定污染源监督管理制度，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照规定取得排污许可证，未取得排污许可证的不得排放污染物。排污许可证是对实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者进行生态环境监督管理的主要依据。明确在法律层面建立以排污许可制为核心的固定污染源监督管理制度，从而统领其他领域污染源的管理，实施排污许可管理的企业必须取得排污许可证后方可排放污染物，并按照要求开展自行监测和排放管理工作。  

据此，针对固定污染源监管，排污许可证成为固定污染源合法排污的唯一凭证，其他污染物排放的制度、监测要求等需要围绕固定污染源许可制度开展，并进行监管。对于企业而言，需严格遵守排污许可证证载许可事项，在经营过程中全面核查排污管理情况，通过自行监测制度，按时记载环境管理台账，及时核查污染物种类、浓度、限量等排污管理情况，如出现前述应重新取证情形时，企业应及时重新申请排污许可证，避免行政处罚风险。

《生态环境法典》第一千一百零五条规定，违反本法规定，以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的，由生态环境主管部门依法撤销其排污许可证，处二十万元以上五十万元以下的罚款。

针对排污单位在申请排污许可证中，通过欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的，由生态环境主管部门在查实上述不正当处罚后，撤销其排污许可证，处以二十万元以上五十万元以下的罚款。相较于此前《排污许可管理条例》的规定，删除了3年内不得再次申请排污许可证的资格限制条款。

《生态环境法典》第一千一百零二条规定，违反本法规定，未依法取得排污许可证排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正，处二十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令限制生产、停产整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。其中，污染物为工业噪声的，罚款数额为二万元以上二十万元以下。拒不停止排放污染物的，由生态环境主管部门将案件移送公安机关，由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

《生态环境法典》第一千一百零三条规定，违反本法规定，未按照排污许可证载明的污染物排放种类，或者超过载明的许可排放浓度、许可排放量、许可排放限值排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令限制生产、停产整治；情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。其中，污染物为工业噪声的，罚款数额为二万元以上二十万元以下。

《生态环境法典》第一千一百零八条规定，违反本法规定，通过暗管、渗井、渗坑、灌注、裂隙、溶洞、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款，责令限制生产、停产整治，并将案件移送公安机关，由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五日以上十日以下拘留；情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的地方人民政府批准，责令停业、关闭，并由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留。

此次法典中针对排污许可管理行政处罚内容，明确未依法取得排污许可证排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正，处二十万元以上一百万元以下的罚款，同时新增了污染物为工业噪声的，罚款数额为二万元以上二十万元以下。针对未按照排污许可证载明的污染物排放种类，或超过载明排放浓度、许可排放量、限值的经济处罚下限调整为十万元，相较于此前条例规定的二十万元下限有所调低。

除经济处罚外，针对排污许可管理的行政处罚还向“拘留”的人身罚进行转化，对于拒不停止排放污染物的违法情形，生态环境主管部门可以直接将案件移送公安机关，并由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以十日以上十五日以下的行政拘留的处罚情形。针对主观恶性较大、手段较为隐蔽的排污行为，通过暗管、渗井、渗坑、灌注、裂隙、溶洞、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排放污染物的，除处以十万元以上一百万元以下的罚款、责令限制生产或停产整治外，同时，可由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以相应天数的拘留，这将直接导致违法主体经营资格的灭失与个人人身自由受限的双重不良后果。情节严重的，还可能面临吊销排污许可证，报经有批准权的地方人民政府批准，责令停业、关闭的风险。

《生态环境法典》第一千零五十四条规定，造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法给予行政处罚；其他违法行为在二年内被发现的，应当依法给予行政处罚。上述期限自违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。提起生态环境民事诉讼的诉讼时效期间为五年。诉讼时效期间自当事人知道或者应当知道受到损害以及责任人之日起计算。

该条内容属于整体性生态环境污染行政处罚层面规定，对于造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为，整体将追溯期限调整为五年，明确造成环境污染、生态破坏等危害后果后，行政处罚的追责期限延长至五年。针对没有造成环境污染、生态破坏后果的其他违法行为，追溯期限规定为两年。在生态环境民事诉讼层面，《生态环境法典》也将提起生态环境民事诉讼的诉讼时效设定为五年，由一般诉讼时效三年延长至五年，可见，针对生态环境造成民事损害的情形，立法者显著压缩了违法者以时间推移规避法律制裁的空间，给企业内部加大了合规管理的压力，降低因时效问题而逃避处罚的可能性。

作为排污企业，首先应充分认识《生态环境法典》确立的自行监测和管理台账制度，依法安装并维护污染物自动检测设备，针对企业排污情况，依法开展自行监测、环境管理台账工作，保留原始监测数据和台账记录不少于五年，同时，应注意自行监测设备数据正常，保持与生态环境主管部门监控设备联网，通过日常监测等方式，积极配合国家排放源统计调查和定期开展的污染源普查工作，切实履行法定的配合与如实申报义务。

《生态环境法典》整合了各项环境管理制度，构建了事前、事中、事后一证式管理的综合体系，企业为实现与排污许可证相关制度与管理的有效衔接，建议及时修订相关自行监测等制度，将实施排污许可与自行监测、台账管理、总量控制、排放限值、主动报告、信息公开等工作全部纳入排污许可证管理工作中，如发现企业生产发生重大变化，及时审查排污许可证的有效性，重新申请排污许可证，实现全流程强化管理。

为有效开展排污企业长效合规工作，建议排污企业，在生态环境法典施行前期，组织企业管理人员及相关领域人员，针对排污许可相关制度重大变化和企业全流程一证式管理要求、企业直接责任人与高管责任大幅强化态势等要点内容进行逐一解读。加强企业管理人员及员工的合规管理意识，防范因内部管理、工作不符合《生态环境法典》要求而产生的合规风险。

《生态环境法典》施行后，对于造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为，其行政处罚追溯时效及民事诉讼时效均调整为五年。作为排污企业，应当认识到行政处罚及民事诉讼追责时效延长将在一定程度上加重企业合规压力及涉诉负担，对企业在事前预防层面提出了更高的合规要求。

 

【1】《中华人民共和国生态环境法典条文要义》陈海嵩

【2】排污许可制度的法典塑造，王社坤